I SA/Wa 1642/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1966 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie, że nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na upływ 10 lat od jej doręczenia. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego sprawy. Decyzją z [...] grudnia 1966 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] orzekło przejęciu na własność Skarbu Państwa, w trybie art. 9 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uprządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), "działki gruntu o pow. [...] ha, położonej w Ł. przy ul. [...] , stanowiącej własność H. G.". W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że [...] marca 1948 r. grunt ten jako opuszczony przejęty został przez Państwowy Fundusz Ziemi i wydzierżawiony A. B., który nadal go dzierżawi. Decyzję doręczono przedstawicielowi nieobecnego H. G. - adwokatowi C. M., którego na owego przedstawiciela wyznaczył na wniosek organu Sąd Powiatowy dla Miasta [...] postanowieniem z [...] listopada 1966 r. [...]. Dla przejętej nieruchomości postanowieniem Państwowego Biura Notarialnego z [...]lutego 1967 r. urządzono Zbiór Dokumentów nr [...]. Faktycznie przedmiotowa nieruchomość stanowiła wówczas własność Ignacego i J. małż P. w udziale 4/5 części oraz M.G. w udziale [...] częsci i wchodziła w skład szeregu działek o łącznej pow. [...] ha, objętych księgą pn. "[...]" rep. hip. [...] (później KW nr [...]), które nabyli oni od H. M. umową z [...] listopada 1957 r. Rep. A Nr [...]. Pierwotnie nieruchomość stanowiła zaś własność zmarłych w 1939 r. H. M. z d. G.oraz A. S.z d. G. (vide zaświadczenia Sądu Powiatowego dla [...] z [...] r.), których następcą prawnym był S. M., po którym z kolei dziedziczył H. M., co stwierdzono postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] Wydział Zamiejscowy w [...] z [...] grudnia 1955 r. [...]. Dla sprzedanej przez H.M. nieruchomości złożono, po oddzieleniu z księgi nr [...], nową księgę wieczystą oznaczoną nr [.] (w wersji elektronicznej [...]), gdzie jako właścicieli nieruchomości ujawnieni pozostają ww. nabywcy nieruchomości. Aktualnie nieruchomości objęte decyzją z [...] grudnia 1966 r. odpowiadają uregulowanym w ww. księdze działkom nr nr: [...].. Pismem z 12 grudnia 1993 r. J. P. (jeden z następców prawnych małż. P.) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z 1966 r., podnosząc argument, że H.G. nigdy nie była właścicielem nieruchomości, a ponadto nigdy nie pozostawała ona we władaniu Państwa. Następnie (pismem z 23 sierpnia 1994 r.) o stwierdzenie jej nieważności wystąpili także spadkobiercy M. G. – J. G., A. G.S. i M. G. Z. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji podnosząc, że w świetle dokumentów zgormadzonych w aktach zaistniały przesłanki określone w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...), umożliwiające przejęcie nieruchomości. Przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość rolna położona przy ul. [...] w [...] objęta była bowiem we władanie Państwa i pozostawała w nim nadal. To natomiast, że obecnie ujawnione zostało, iż w 1957 r. doszło do jej sprzedaży na rzecz małżonków P. oraz M. G. (o czym organ orzekający wówczas nie wiedział), może być rozpatrywane w kategorii przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W następstwie rozpoznania odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na upływ 10 lat od jej doręczenia. Minister podzielił ocenę Wojewody, iż w świetle materiału zgromadzonego w aktach decyzja z [...] grudnia 1966 r., z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r., nie narusza prawa. Jednakże jej kwalifikowana wadliwość prawna wynika z faktu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. H.G., który nie był właścicielem przejętej nieruchomości. Oznacza to, że decyzja ta od dnia jej wydania obarczona była wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zważywszy jednak na to, że stosowanie do art. 156 § 2 k.p.a., nie można stwierdzić nieważności decyzji obarczonej ww. wadą jeżeli od jej doręczenia upłynęło 10 lat – a tak sytuacja miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż doręczenie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej ustanowionemu dla nieobecnego przedstawicielowi nastąpiło 17 grudnia 1966 - Minister opierając się na art. 158 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa i wyjaśnienia przyczyn z powodu, których nie może stwierdzić jej nieważności. Na decyzję tę J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie przepis ten znajdował zastosowanie, w sytuacji gdy doręczenie decyzji z 15 grudnia 1966 r. H. G. poprzez pełnomocnika adw. C. M. nie mogło wywołać skutku prawnych, gdyż H. G. nigdy nie istniał; 2. art. 40 k.p.a., poprzez doręczenia przez organ pierwszej instancji decyzji osobie innej niż strona; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące: -błędnym ustaleniem, że właścicielem nieruchomości był H. G., w sytuacji gdy do [...] listopada 1957 r. był nim H. M. a następnie I. P. i J. P. oraz M. G.; -błędnym ustaleniem, że H. G. (mężczyzna) istniał, w sytuacji gdy z akt wynika, że istniała H. G. (kobieta), która była żoną H. M. poprzedniego właściciela nieruchomości i w dacie wydania decyzji nie żyła, gdyż zmarła [...] grudnia 1939 r.; -dowolnym uznaniem, że od doręczenia decyzji upłynęło 10 lat, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki prawidłowego doręczenia z powodu błędnego ustalenia strony przez organ, co w efekcie skutkowało niewysłaniem decyzji do właściwej strony postępowania; -błędnym uznaniem, że nieruchomość była opuszczona w rozumieniu ustawy z 12 marca 1958 r.; -dowolnym uznaniu, że stanowiła ona nieruchomość rolną, podczas gdy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego wchodziła wówczas w skład terenu przeznaczonego na cele użyteczności publicznej; -dowolnym uznaniu, że do dnia wydania decyzji dzierżawił ją A. B., podczas gdy zmarł on 3 lata wcześniej; -dowolnym ustaleniem, że umowa dzierżawy z [...] października 1961 r. podpisana przez A. B. obejmuje grunt o pow. [...] ha, w sytuacji gdy oryginał umowy dotyczy pow. [...] ha, a wzmianka dotyczącą pow. [...] ha została dopisana odręczanie po sporządzeniu umowy; -dowolnym ustaleniu, że po śmierci wyżej wymienionego nieruchomość była w użytkowaniu jego żony H. B., jak też błędnym uznaniu, ze zrzeczenie się przez nią dzierżawy jest zgodne z prawem i wywołuje skutki prawne, w sytuacji gdy pierwotna umowa dzierżawy wygasła w dniu śmierci dzierżawcy. Skarżący zarzucił nadto decyzji naruszenie art. art.: 6, 8, 9, 10 § 1, 80 i 81 k.p.a. W oparciu o te zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1966 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.. O uwzględnienie skargi wniósł z kolei obecny na rozprawie uczestnik postępowania J.Z.– następca prawny M.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż kwestionowana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak też poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, aczkolwiek owo naruszenie wynika z zasadniczo innych okoliczności niż akcentowane w skardze. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiot stanowiła decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1966 r., którą orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa "działki gruntu o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność H. G." Istotą tego postępowania było zatem ustalenie, czy jest ona obarczona kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. i wynikających z tego konsekwencji. Stan faktyczny sprawy, z punktu widzenia kontrolnego charakteru obecnie prowadzonego postepowania, w kluczowych jego elementach – mimo podnoszonych w tym względzie zarzutów - został ustalony przez organy prawidłowo. Niekwestionowaną wszak okolicznością jest, że nieruchomość, o przejęciu której orzekło Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w dacie wydania decyzji ([...] grudnia 1966) nie stanowiła własności H. G., do którego (poprzez ustanowionego dla niego przedstawiciela) decyzja ta została skierowana, ale I. i J. małż P. oraz M. G., którzy nabyli ją na podstawie umowy z [...] listopada 1957 r. od H. M. Niesporne także jest, że przynależne im prawa ujawnione zostały w Dziale II urządzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr [...], który to stan prawny do chwili obecnej nie uległ zmianie. Powyższe ustalenia, pod względem zgodności z obiektywnie istniejącą rzeczywistością, nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, w tym min.: odpisie aktu notarialnego [...] listopada 1957 r. rep. A Nr [...], odpisach ww. księgi wieczystej, mapy sytuacyjnej dla celów prawnych z 14 lipca 1993 r. obejmującej teren przedmiotowej nieruchomości zawierającej zestawienie oznaczeń hipotecznych i ewidencyjnych działek ją tworzących, czy archiwalnych szkicach nieruchomości sporządzonych na początku lat sześćdziesiątych ub. wieku. Kluczowe zatem dla oceny legalności wydanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była poprawność subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w jednym z punktów § 1 art. 156 k.p.a. Minister bowiem ocenił, że sytuacja taka odpowiada przesłance określonej w punkcie 4 ww. przepisu, tj. stanowi wadę nieważności polegającą na "skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie", co z kolei - zważywszy na upływ czasu od jej doręczenia przekraczający 10 lat - determinowało rozstrzygnięcie sprawy legalności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w sposób przewidziany w art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., a więc stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności tej decyzji. Z oceną tą nie sposób się jednak zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że z wadą prawna opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał w konkretnej sprawie przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., choć samą zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego co do zasady posiadał. Chodzi tu zatem jedynie o władcze kształtowanie stosunku prawnego z podmiotem, który w danej sprawie nie posiada interesu prawnego. Innymi słowy przepis ten odnosi się do takiej sytuacji, w której osoba, do której skierowana została decyzja istnieje, tj. w przypadku osoby fizycznej - żyje, choć nie powinna być stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem nie może wykazać się w nim przymiotem strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r. I OSK 579/10, Lex nr 990265). Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienie z sytuacją zasadniczo odmienną. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, H. G., o którego prawie do nieruchomości rozstrzygano i któremu za pośrednictwem ustanowionego przedstawiciela doręczono decyzję z [...] grudnia 1966 r., jest postacią w rzeczywistości fikcyjną. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że osoba o takich danych osobowych, posiadająca przy tym jakiekolwiek związki z nieruchomością położoną w [...] przy ul.[...], istniała. Przeciwnie, analiza akt archiwalnych prowadzi do wniosku, że została ona w istocie wykreowana przez ówczesne organy na potrzeby postępowania pod wpływem sugestii A. B. ubiegającego się w latach czterdziestych ub. wieku o dzierżawę przedmiotowych nieruchomości, podającego, że stanowią one mienie pożydowskie H. G. (vide protokół zeznania oraz protokół dodatkowy z [...] marca 1948 r.). Potwierdza to skądinąd także informacja przekazana Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w dniu [...] października 1966 r. przez Urząd Spraw Wewnętrznych Odział [...] o niefigurowaniu H. G. w kartotece ewidencji ludności miasta [...]. Dowodów na istnienie takiej osoby próżno także szukać w wystosowanym [...] października 1966 r. do Sądu Powiatowego dla m. [...], przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej m.[...] w trybie art. 31 § 1 k.p.a. (w jego pierwotnym brzmieniu) wniosku o wyznaczenie przedstawiciela dla wyżej wymienionego. Sytuacja natomiast, w której decyzja administracyjna rozstrzyga o prawach osoby nieistniejącej, a więc w sposób oczywisty niemającej także zdolności prawnej - którą to zdolność po myśli art. 30 § 1 k.p.a. ocenia się według przepisów prawa cywilnego – nie stanowi (jak przyjął Minister) wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ale wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analogicznie jak ma to miejsce w przypadku prowadzenia postepowania i skierowania wydanego w nim rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Stwierdzenie zaistnienia tej wady prowadzić z kolei musi do eliminacji z obrotu prawnego obarczonej nią decyzji ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., chyba że na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stoją nieodwracalne skutki prawne nią wywołane (art. 156 § 2 in fine k.p.a.). Tego rodzaju skutki w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Jedyną bowiem konsekwencją prawną wydanej decyzji było urządzenie dla nieruchomości nią objętej (niezależnie od istniejącej księgi wieczystej, w której jej stan prawny został już uregulowany) zbioru dokumentów onz. nr [...]. W tym stanie rzeczy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzająca jedynie, że kontrolowana przezeń decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady [...] z [...] grudnia 1966 r., jako obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wydana została z naruszeniem prawa, sama narusza ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to zaś jest efektem błędnej subsumcji prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej w nim zawartej, a w konsekwencji także błędnym jego zastosowaniem, co z kolei przełożyło się na nieuprawnione w tych uwarunkowaniach zastosowanie w sprawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 in principio k.p.a. Z tych względów decyzja ta, jak też poprzedzając ją decyzja Wojewody [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1966 r., nie mogły się ostać. Sąd za zasadne również uznał w tych uwarunkowaniach zobowiązanie organu wojewódzkiego do wydania w postepowaniu nadzorczym decyzji o określonej treści. Zgodnie bowiem z treścią art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie bowiem obarczenia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy jednoczesnym niezaistnieniu negatywnej przesłanki nieważności z art. 156 § 2 in fine k.p.a., oznacza konieczność wydania przez organ nadzoru decyzji stwierdzającej jej nieważność na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie wyżej wymienionej wady czyni jednocześnie zbędnym odnoszenie się do kwestii materialonoprawnych przesłanek warunkujących przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa określonych w art. 9 z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych (...) oraz podnoszonych w tym względzie zarzutów skargi. Te bowiem miałyby znaczenie, gdyby w aspekcie podmiotowym kształtowany decyzją z [...] grudnia 1966 r. stosunek administracyjnoprawny wolny był od wskazanej wady prawnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 i art. 145a § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).