I OSK 2117/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 793/15 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 793/15, po rozpoznaniu skargi S. L. (skarżący), na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (organ odwoławczy) z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, oddalił skargę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] 2013 roku skarżący wystąpił na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., o zmianę decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 roku, znak [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, od J. i A. małż. K., gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, z pominięciem jego osoby jako uprawnionego następcy przed Skarbem Państwa. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych (organ I instancji), działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że treścią żądania skarżącego była zmiana w ww. decyzji w trybie art. 154 k.p.a.., natomiast organ I instancji wydał decyzję w trybie art. 155 k.p.a. Tym samym, wobec zmiany przez organ przedmiotu żądania, doszło do naruszenia przepisów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2013 r., organ I instancji, na podstawie art. 154 k.p.a., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 r. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując, że nie ustalił on wszystkich stron postępowania. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] znak [...], organ I instancji odmówił zmiany ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 r. Pismem z dnia [...] 2014 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie art. 10, 19, 28, 89, 154 i 155 k.p.a. oraz art. 2 pkt 3, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] 2015 r., znak: [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2014 roku, nr [...], znak: [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. w nr [...] z dnia [...] 1988 roku, mocą której, na wniosek A. K., przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone w obrębie D., w skład którego wchodziła działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] w obrębie D. - poz. rej. ewidencji gruntów [...] oraz działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie W. M. – Z. - poz. rej. ewidencji gruntów [...]- na podstawie aktów własności ziemi [...] i [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żadna ze stron w tym postępowaniu nie nabyła prawa. W przedmiotowej sprawie decyzją Naczelnika Gminy B. z dnia [...] 1988 r. nastąpiło przejęcie gospodarstwa rolnego J. i A. małż. K. w zamian za emeryturę na własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie mocą ww. decyzji Skarb Państwa nabył prawo, t. j. prawo własności do nieruchomości rolnej. Jest to, zdaniem organu odwoławczego, przesłanka negatywna zmiany powyższej decyzji Naczelnika Gminy B. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że w trybie art. 154 k.p.a., przy spełnieniu określonych nim warunków i przesłanek, uchylenie albo zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1646/11). Wyłączenie dopuszczalności stosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. w sytuacji odnoszącej się do zmiany tożsamości podstawy prawnej, t. j. zmiany obowiązującego prawa, uzasadnione jest tym, że w tego rodzaju sytuacji powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, ale także materialnym. Powołując się na powyższe organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Naczelnika Gminy B. została wydana w trybie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków rodzin. Powyższa ustawa jest aktem prawa już nieobowiązującym. Została ona uchylona przez art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawierają uregulowań, które stanowiły podstawę materialną decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 r. Wobec powyższych okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zaistniały ww. negatywne przesłanki uniemożliwiające zmianę decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 r. w trybie art. 154 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył skarżący, zarzucając jej: 1) liczne zniekształcenia zarówno stanów faktycznych jak i prawnych przedmiotu sprawy; 2) liczne zniekształcenia treści przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego; 3) nie zastosowanie się do treści art. 9 i 10 k.p.a. oraz do utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie dotyczących tych przepisów; 4) nie rozpoznanie w żadnym zakresie odwołania skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 roku i przez to pozbawienie go wszelkich praw jako strony tego postępowania odwoławczego; 5) manipulację treścią przepisów art. 154 i 155 k.p.a. przez ich zamienne stosowanie i ostatecznie nieustalenie, który z tych przepisów ma zastosowanie w niniejszej sprawie; 6) "dopozwanie" zawiadomieniem z dnia 8 października 2014 r. siedmiu osób jako stron tego postępowania, bez wskazania podstawy prawnej i do dnia 31 marca 2015 r. oczekiwanie na zwrotne potwierdzenie odbioru od tych osób wysłanego im zawiadomienia; 7) nieprzeprowadzenie, pomimo żądania skarżącego, rozprawy administracyjnej dla ustalenia rzeczywistej szkody i odpowiedzialności materialnej Agencji Nieruchomości Rolnych, wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - wobec skarżącego, jako uprawnionego następcy do przejęcia gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha przed Skarbem Państwa, w tym działki leśnej o pow. [...] ha. Powołując się na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odniósł się do zarzutów zawartych w skardze. W piśmie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] 2015 r. skarżący podniósł, iż organ odwoławczy uchyla się od realizacji obowiązków określonych w art. 67 § 2 pkt 4 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. oraz wniósł o zobowiązanie tego organu przez Sąd I instancji do dostarczenia protokołu z tych czynności. Pismem z [...] 2015 r. Sąd I instancji zwrócił się do organu odwoławczego o nadesłanie w siedmiodniowym terminie całości akt administracyjnych sprawy, jeśli jakieś nie zostały przesłane do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, a w szczególności protokołu z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, na którą powoływał się skarżący w pismach procesowych skierowanych do Sądu. Pismem z dnia [...] 2015 r. organ odwoławczy poinformował Sąd I instancji, iż całość akt sprawy została przesłana do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, oraz że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] 2014 roku, o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 roku. Tą ostatnią decyzją, na wniosek A. K., przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone w obrębie D. Dalej Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało przez skarżącego, który domagał się, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zmiany ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 r. Rozpoznając wniosek skarżącego organy obu instancji orzekły o odmowie zmiany ww. decyzji powołując się na niespełnienie przesłanek wymaganych art. 154 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podzielił ocenę organów obu instancji, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość zmiany ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] 1988 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Na wstępie Sąd I instancji zauważył, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych unormowana w art. 16 k.p.a. Jej celem jest stanie na straży ochrony praw nabytych w drodze stosunków administracyjnoprawnych. Konsekwencją istnienia tej zasady jest wyjątkowa dopuszczalność weryfikacji decyzji ostatecznych w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania służącym kontroli niewadliwych decyzji ostatecznych jest tryb przewidziany art. 154 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powołanej normy wynika, iż znajduje ona zastosowanie tylko w przypadku gdy dojdzie do łącznego spełnienia się opisanych w niej przesłanek. Innymi słowy, nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej jest możliwy tylko w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania i jednocześnie za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji wskazał, iż przesłanka "braku nabycia praw z decyzji administracyjnej" była wielokrotnie przedmiotem rozważań doktryny prawa i postępowania administracyjnego. Jej przedstawiciele prezentowali pogląd, że pojęcie "nabycia praw" z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z punktu widzenia tej koncepcji, strona nie nabywa praw z decyzji ostatecznej, gdy taka decyzja, wydana na żądanie strony, odmawia jej udzielenia uprawnienia albo gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami. W doktrynie przyjmuje się, iż taka sytuacja następuje z reguły w tych sprawach administracyjnych, w których organowi administracyjnemu służy kompetencja do wszczęcia postępowania z urzędu, np. w sprawach podatkowych. W doktrynie przyjmuje się również, iż ocena, czy strona nabyła lub nie prawa z decyzji ostatecznej powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż - jak jednoznacznie wynika z treści decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] 1988 r. - na jej podstawie Skarb Państwa nabył prawo własności gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w obrębie D. Jednocześnie, w ww. decyzji wskazano, iż na jej podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w X. z dnia [...] 1988 r., nr [...], A. K., właścicielka gospodarstwa, nabyła prawo do emerytury z tytułu przekazania przedmiotowego gospodarstwa na Skarb Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, iż na podstawie decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] 1988 r. doszło do nabycia prawa przez strony postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił ponownie, że okoliczność nabycia prawa z decyzji ostatecznej wyklucza możliwość zmiany takiej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Warunkiem zmiany decyzji w tym trybie jest bowiem wystąpienie ustawowej przesłanki "braku nabycia prawa". Skoro przesłanka ta w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona, to w ocenie Sądu I instancji uznać należało, iż zarówno decyzja organu odwoławczego z [...] 2015 r. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] 2014 roku odpowiadają prawu. Ponadto, Sąd I instancji nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. Powołany przepis nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz udzielenia niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w toku postępowania o zmianę decyzji organy udzielały skarżącemu niezbędnych informacji, wskazówek i wyjaśnień zgodnie z wymogami powołanego przepisu. Potwierdza to treść pism organów kierowanych do skarżącego (pismo Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] 2013 r., [...], pismo Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] 2014 r., W [...] , pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2014 r., znak: [...] oraz pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2015 r., znak: [...]). Sąd I instancji zauważył przy tym, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że powołana norma nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiana z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach nie dostosowania się do konkretnych przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt lI OSK 1450/10, LEX nr 1151881). Sąd I instancji stwierdził, że niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia [...] 2014 r., znak: [...], organ odwoławczy zapewnił skarżącemu, stosownie do powołanego przepisu, prawo zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do całości postępowania dowodowego oraz zgłoszenia żądań, wyjaśnień i dowodów w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, niezasadny okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 154 i 155 k.p.a. Analiza treści wniosku skarżącego z [...] 2013 r. oraz załączonych do tego wniosku dokumentów t. j. postanowienia z 2 czerwca 2011 r. o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., oraz pisma Starosty B. z [...] 2012 r. w sprawie wniosku skarżącego w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., a także innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (pismo skarżącego do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] 2014 r. oraz sporządzony w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi protokół przyjęcia ustnego wniosku skarżącego z [...] 2013 r. wskazujący, iż skarżący powołuje się na art. 154 § 1 k.p.a., a nie art. 155 k.p.a.) nie pozostawia wątpliwości, iż podstawą prawną żądania skarżącego był art. 154 § 1 k.p.a. Za chybiony Sąd I instancji uznał również zarzut bezpodstawnego dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu obecnych właścicieli spornej nieruchomości. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, iż obecni właściciele gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przejętego decyzją na rzecz Skarbu Państwa, jako osoby posiadające tytuł rzeczowy do tej nieruchomości, legitymują się w niniejszym postępowaniu interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Obowiązkiem organów było zatem zapewnienie tym osobom czynnego udziału w postępowaniu, co też organy prawidłowo uczyniły. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej dla ustalenia rzeczywistej szkody i odpowiedzialności materialnej Agencji Nieruchomości Rolnych wobec skarżącego, zauważając, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje reguła, że - co do zasady - postępowanie wyjaśniające prowadzi się poza rozprawą. Przesłanki przeprowadzenia rozprawy zostały określone w art. 89 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1), organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotowe postępowanie było postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym zmiany niewadliwej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, przedmiot tego postępowania, jego istota i okoliczności, zostały wyczerpująco wyjaśnione przez organy obu instancji, a zebrany materiał dowodowy jest komplementarny i wyczerpujący. Biorąc powyższe pod uwagę, w realiach przedmiotowej sprawy nie zaistniały, w ocenie Sądu I instancji, przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wymagane art. 89 k.p.a. Końcowo Sąd I instancji wskazał, iż na prawidłowość rozstrzygnięcia organu o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., wobec niespełnienia przesłanek określonych tym przepisem, nie mogły mieć wpływu zarzucone zaskarżonej decyzji nieprawidłowości w opisie stanu faktycznego sprawy, powołanie nieprawidłowej treści art. 154 § 1 k.p.a. a także wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji Naczelnika Gminy B. z [...] 1988 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, oraz zasądzenia od organu odwoławczego na jego rzecz kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust.1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin), ponieważ bez wiedzy i zgody skarżącego jako uprawnionego następcy przed Skarbem Państwa do przejęcia gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, tego prawa został pozbawiony. Skarżący dochodzi przywrócenia prawa przed organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi od dnia [...] 1997 r. do chwili obecnej. Jest to więc roszczenie majątkowe, które nie uległo przedawnieniu na podstawie art.123 §1 k.c. Obecnie jest to nowe postępowanie administracyjne, toczące się przed organem odwoławczym w oparciu o postanowienia art. 153 p.p.s.a. ze względu na zmianę istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz uchylenie w/w. ustawy z 1982 r. Zmiany te wykazane w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] 2016 roku, które Sąd I instancji pominął bez podania przyczyn spowodowały, że ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku utraciła swoją moc wiążącą w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyjaśnił także, czy Skarb Państwa jest stroną w tym postępowaniu, skoro na żadnym etapie tego postępowania nie występowały jego statutowe organy. Nie wiadomo w związku z tym, czy w sprawie ma zastosowanie art.154, czy art. 155 k.p.a. Jest to istotna okoliczność faktyczna podlegająca wyjaśnieniu w nowym postępowaniu. Podlega również jednoznacznemu wyjaśnieniu, czy A. K. otrzymała emeryturę za przekazane na Skarb Państwa gospodarstwo rolne i jaki to ma wpływ na prawa skarżącego do tego gospodarstwa rolnego, w którym się urodził i przepracował 20 lat. Wymagana jest więc nowa decyzja administracyjna wiążąca dla wszystkich podmiotów występujących w tej sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45, 46, 47 p.p.s.a.) przez niedoręczenie uczestnikowi postępowania pisma procesowego skarżącego z dnia [...] 2016 r. i nieuwzględnienie jego treści w zaskarżonym wyroku, ponadto przez nieudzielenie odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] 2016 r. mające istotne znaczenie na prawa skarżącego, których został pozbawiony. Dotyczy to w szczególności prawa do odszkodowania za sprzedane grunty rolne i wycięte sosny z działki leśnej o pow. [...] ha, którą skarżący osobiście zalesił. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnej podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sadowego, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W pierwszej kolejności co do zasady ocenie podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 45, 46, 47 p.p.s.a. "przez niedoręczenie uczestnikowi postępowania pisma procesowego skarżącego z dnia [...] 2016 r. i nieuwzględnienie jego treści w zaskarżonym wyroku, ponadto przez nieudzielenie odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] 2016 r. mające istotne znaczenie" dla praw skarżącego, "których został pozbawiony". Zarzut ten podlega oddaleniu jako bezzasadny. Zgodnie bowiem z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że naruszenie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na treść zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli skarżący nie wykaże potencjalnej istotności wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść zaskarżonego orzeczenia, zarzut naruszenia prawa procesowego nie będzie mógł odnieść zamierzonego skutku. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał co najmniej możliwości istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 45, 46, 47 p.p.s.a. na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut w zakresie naruszenia powyższych przepisów nie może zostać uwzględniony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego "przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust.1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin)". Powyższy zarzut zmierza do podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji pozytywnej oceny legalności decyzji o odmowie zmiany na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] 1988 roku o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne i niezrozumiałe. Po pierwsze, skarżący nie może na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kwestionować podstawy prawnej żądania weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] 1988 r. Zarówno we wniosku z dnia [...] 2011 r., jak i we wniosku z dnia [...] 2013 r. jako podstawę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wskazano przepis art. 154 § 1 k.p.a. Taką podstawę prawną weryfikacji przyjęły również organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji. W świetle tak określonej podstawy prawnej weryfikacji niewątpliwie trafna jest ocena kontrolowanego Sądu, że art. 154 § 1 k.p.a., na podstawie którego można uchylać lub zmieniać jedynie ostateczne decyzje nietworzące praw dla stron, nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji z dnia [...] 1988 r. Powyższa decyzja stała się bowiem źródłem nabycia uprawnień przez strony postępowania, które były jej adresatami. Na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] 1988 r. uprawnienia nabyli J. K. oraz A. K. (wyłączone z gospodarstwa rolnego przekazanego na rzecz Skarbu Państwa prawo własności działki nr [...] oraz prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki nr [...] o powierzchni [...] ha) oraz Skarb Państwa (prawo własności przekazanego gospodarstwa rolnego). Podstawa ustawowa nabycia powyższych praw wynikała z przepisów art. 51, 56 ust. 2 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Wobec powyższego odmowa zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] 1988 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. była zgodna z prawem. Nie znajduje również racjonalnego uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przepis ten określał katalog podmiotów, które mogą być następcami rolnika uprawnionymi do nabycia własności nieruchomości rolnej, oraz kwalifikacje tych podmiotów do przejęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt sprawy, wydanie decyzji z dnia [...] 1988 r. było poprzedzone ustaleniem, że potencjalni następcy rolników przekazujących gospodarstwo rolne nie wyrazili zgody na przejęcie gospodarstwa. W związku z powyższym na podstawie art. 51 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. gospodarstwo rolne na wniosek rolników zostało przejęte przez Skarb Państwa. Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni ani nie stosował przepisu art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., dlatego zarzut kasacyjny w tym zakresie jest oczywiście bezzasadny. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.