I SA/Wa 1634/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGIK"), po rozpatrzeniu zażalenia H. B. i J. B., postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...], uchylił postanowienie Starosty P. z [...] maja 2020 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek H. B. i J. B. dotyczącego aktualizacji informacji wykazanych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] m. Pułtusk w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] do czasu zakończenia toczących się przed Burmistrzem Miasta P. postępowań rozgraniczeniowych dot. działki nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta P. po przeprowadzeniu szeregu postępowań z wniosku współwłaścicieli nieruchomości położonych w P., oznaczonych jako działki nr [...] i [...], decyzją z [...] kwietnia 2019 r., odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących tych działek, w zakresie ich powierzchni oraz umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...]. Rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym WINGIK decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji tej Gmina P. wniosła sprzeciw, podnosząc m.in., że brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie uniemożliwia podjęcie i zakończenie przez Burmistrza Miasta P. zawieszonych postępowań o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z działką nr [...]. Te postępowania bowiem zostały zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Starostę P. postępowania w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2309/19 oddalił ww. sprzeciw, podzielając ocenę organu drugiej instancji, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej. Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutu Gminy, iż wydanie decyzji kasacyjnej uniemożliwia podjęcie i zakończenie wskazanych w sprzeciwie postępowań o rozgraniczenie. Postępowanie rozgraniczeniowe opiera się bowiem na wszelkich dostępnych materiałach geodezyjnych i kartograficznych. Zatem to zasadniczo właśnie postępowanie rozgraniczeniowe powinno być przeprowadzone w pierwszej kolejności. W tym stanie rzeczy Starosta P., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z [...] maja 2020 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji informacji wykazanych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] m. P. w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] do czasu zakończenia toczących się przed Burmistrzem Miasta P. postępowań rozgraniczeniowych dot. działki nr [...]. W motywach postanowienia organ powołał się na stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku. W następstwie rozpoznania wniesionego przez H. B. i J. B. zażalenia, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r WINGIK uchylił postanowienie Starosty P. stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania w przedmiocie aktualizacji informacji wykazanych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do ww. działek. Zdaniem WINGIK pomiędzy zagadnieniem wstępnym wskazanym przez Starostę a niniejszą sprawa nie zaszła tego rodzaju relacja, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji. Organ odwoławczy zwracał uwagę, że postępowania dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz postępowania rozgraniczeniowe nie wykluczają się wzajemnie. Dlatego też postępowanie rozgraniczeniowe nie zwalnia starosty z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Przy czym w niniejszym przypadku analiza materiału dowodowego wskazała, że formułowane w toku postępowania żądania skarżących w istocie dotyczą oceny prawidłowości dokumentów znajdujących się już w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Podkreślał przy tym, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa to na staroście spoczywa obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencja gruntów i budynków podlega zaś ciągłej aktualizacji. Przyjęcie stanowiska, że rozgraniczenie uniemożliwia wprowadzenie zmian przebiegu granic w ewidencji gruntów i budynków spowodowałoby zablokowanie możliwości dokonania zmian w tym zakresie nawet na kilka lat. Wskazał również, że postępowania rozgraniczeniowe toczą się wyłącznie w odniesieniu do granic jednej z objętych przedmiotowym postępowaniem działek, tj. działki nr [...]. Zatem nie można ich uznać za przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się zaś do przywoływanego przez Starostę wyroku z [...] grudnia 2019 r., zauważał, że nie wskazano w nim jednoznacznie, iż w obecnym stanie faktycznym sprawy zasadne byłoby zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań rozgraniczeniowych, gdyż wyrok ten dotyczył sprzeciwu Gminy co do braku rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy, a nie rozważań na temat zawieszenia postępowania. Na postanowienie to Gmina P. wniosła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jego uchylenie. W motywach skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, jak też odwołała się do stanowiska Wojewódzkie Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 23 grudnia 2019 r. I SA/Wa 2309/19, wedle którego "zasadniczo to właśnie postępowanie rozgraniczeniowe powinno być przeprowadzone w pierwszej kolejności". W kontekście zaś tego stanowisko wskazywała na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", związanie organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGIK) uchylające postanowienie Starosty P. z [...] maja 2020 r o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem H. B. i J. B. w przedmiocie aktualizacji informacji wskazanych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta P., w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...]. Podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaistnienia zaś tego zagadnienia Starosta upatrywał w prowadzonych przed Burmistrzem Miasta P. postępowaniach rozgraniczeniowych dotyczących działki nr [...]. Przy czym, jak wynika to z treści uzasadnienia wydanego przez Starostę P. postanowienia, stał on na stanowisku, że obowiązek zawieszenia postępowania wynikał z wiążącej go oceny prawnej sformułowanej w wydanym w sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 23 grudnia 2019 r. I SA/Wa 2309/19, w którym w krańcowej części uzasadnienia, w kontekście argumentów podnoszonych w sprzeciwie od decyzji kasatoryjnej WINGIK z [...]sierpnia 2019 r. Sąd wyraził pogląd, że "postępowanie rozgraniczeniowe powinno być przeprowadzone w pierwszej kolejności". Na ten, pogląd jako wiążący organy, z mocy art. 153 p.p.s.a., powołuje się obecnie Gmina, kwestionując zasadność uchylenia postanowienia o zawieszeniu. Kluczowe zatem dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie wątpliwości, czy istotnie ujęta w przywołanym zdaniu wypowiedź Sądu, winna być zakwalifikowana jako wiążąca organy ocena prawna bądź wskazanie co do dalszego procedowania sprawy dotyczącej aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...], [...] i [...]. Artykuł 153 p.p.s.a., stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zauważyć jednakowoż wypada, że nie każda wypowiedź sądu ujęta w uzasadnieniu wyroku jest wyrazem sformułowanej w nim oceny prawnej czy wskazań, o których mowa w ww. przepisie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej ich treści i sposobu zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi zatem dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r. II OSK 4039/19, Lex nr 3028617). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z kolei z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przenosząc te uwagi na grunt zawartej w wyroku z 23 grudnia 2019 r. wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o powinności przeprowadzenia zasadniczo w pierwszej kolejności postępowania rozgraniczeniowego, zauważyć wypada, że sformułowana ona została obok istoty problemu prawnego jakim zajmował się wówczas Sąd i stanowiła li tylko odpowiedź na podniesiony w sprzeciwie od decyzji kasatoryjnej WINGIK (wydanej w sprawie decyzji Starosty P. dotyczącej aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków) zarzut Gminy P., iż decyzja ta uniemożliwi zakończenia postępowań rozgraniczeniowego. Już tylko ta okoliczność powoduje, że nie można jej przypisać cechy charakteryzującej ocenę prawną. Niezależnie od powyższego, skarżąca, a przed nią Starosta P., zdają się nadinterpretować tę wypowiedź jako zawierającą sugestię celowości zawieszenia przez starostę postępowania, podczas gdy jej rzeczywisty sens sprowadza się do konstatacji, że wydane w postępowaniu rozgraniczeniowym ostateczne decyzje (o ile będą modyfikowały przebieg granic przedmiotowych działek w stosunku do granic ujawnionych w operacie ewidencyjnym) będą podstawą do przeprowadzenia aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków - i to dokonanej z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, co wynika z art. 24 ust.2b pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.). W tym sensie zatem postępowania rozgraniczeniowe będą wyprzedzały postępowanie aktualizacyjne, a nie, że w ogóle warunkują one możliwość przeprowadzenia tego ostatniego. Aktualizacja ma wszak na celu usunięcie błędnych danych w ewidencji już zawartych - o ile oczywiście dane te są faktycznie niepoprawne. Jak wynika bowiem z treści § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) aktualizacja operatu ewidencyjnego ma na celu zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienie nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowanie danych błędnych. Na takie właśnie błędy w ewidencji powoływali się współwłaściciele działek nr [...] i [...] (H. B. i J. B.) inicjując przed Starostą P. na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego procedurę aktualizacji danych w niej ujętych. Nie ma zatem, żadnych powodów by warunkować rozpoznanie ich wniosku od zakończenia postępowań rozgraniczeniowych. Za istnieniem takiego warunku nie wypowiedział się także sąd administracyjny w przywoływanej wyżej wypowiedzi. Problematyka prawna jaką wówczas on rozważał - a co za tym idzie, na tle której formułował także wiążące w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceny prawne - nie dotyczyła w ogóle zagadnienia zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie ww. działek i równolegle prowadzonych postępowań rozgraniczeniowych. Przedmiotem analizy Sądu była bowiem wyłącznie kwestia zaistnienia przesłanek uprawniających organ odwoławczy do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji kasatoryjnej, mającej oparcie w treści art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie wszak, a nie w aspekcie innych zagadnień proceduralnych czy materialnoprawnych dotyczących istoty sprawy administracyjnej, Sąd władny był dokonywać wówczas kontroli takiej decyzji, co wynika wprost z art. 64e p.p.s.a. Nie ma zatem racji Gmina P. sugerując, że przy podejmowaniu obecnie kwestionowanego postanowienia, WINGIK, poprzez rzekome nierespektowania ocen prawnych wyrażonych w tym wyroku, naruszył art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji zgodzić się przyjdzie z WINGIK, że w sprawie zawisłej przed Starostą P. nie wyłoniło się zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.pa., obligujące Starostę do zawieszenia z urzędu postępowania aktualizacyjnego. W szczególności nie jest nim przywoływane przez Starostę P. prowadzone przed Burmistrzem P. postępowanie rozgraniczeniowe. Jak bowiem trafnie wywodził organ, pojęcie "zagadnienia wstępnego" (zwanego w doktrynie także zagadnieniem prejudycjalnym) należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 27.04.2010 r. sygn. akt II OSK 628/09, Lex nr 597734; z dnia 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 760/10, Lex nr 1081888; z dnia 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 Lex nr 1151976). Innymi słowy musi istnieć pomiędzy tym zagadnieniem, a konkretną prowadzoną sprawą administracyjną tego rodzaju relacja, w której brak rozstrzygnięcia tegoż zagadnienia przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla władczego ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego (wydania decyzji). Taka zaś relacja pomiędzy postępowaniem aktualizacyjnym i postępowaniem rozgraniczeniowym nie istnieje. Zasadnie zatem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Starosty P. z [...] maja 2020 r. jako wydane z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie wynikało w tym przypadku z zastosowania dyspozycji normy prawnej w tym przepisie zawartej w stanie faktycznym nie objętym jej hipotezą. Z tych względów skarga Gminy P., jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawnie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest, między innymi, postanowienie kończące postępowanie.