I SA/Wa 1620/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 czerwca 2023 r. nr DAP-WN-727-79/2022/WWP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem DAP-WN-727-79/2022/WWP z 5 czerwca 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 2 sierpnia 2022 r. znak: DAP-WPK-727-I-481/2021/ICh odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1991 r. nr PK-II- 7252/24/360/91, przekazującej, na mocy art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.), nieodpłatnie na własność Gminy R. nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], jako działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej integralną część decyzji, w części stanowiącej aktualnie działki nr [...] i [...], położone we wsi [...] gmina [...]. Organ podał w uzasadnieniu ww. postanowienia, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1991 r. wystąpiła W. M. (dalej jako skarżąca), która nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Wg organu skarżąca nie wykazała tego prawa, a swoje żądania opiera na twierdzeniu, że nieruchomość wchodziła w skład należącego do jej poprzednika prawnego F. M. przedsiębiorstwa, które zostało znacjonalizowane, i co do którego w toku pozostaje postępowanie nadzorcze. Organ wskazał, że postępowanie prowadzone pod sygn. DP-I-461-249-93-MP/13 o zwrot przejętej na własność państwa [...] w R. zostało zawieszone postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia 16 sierpnia 2013 r. znak: DP-I-461-249-93-MP/13, do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po wszystkich następcach prawnych F. M. Minister podkreślił przy tym, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych na podstawie, których na własność państwa przeszło przedsiębiorstwo [...] F. M. - nie zostało dotychczas zakończone. W konsekwencji organ podał, że skarżąca W. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarówno w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1991 r., jak również w chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - nie udokumentowała tytułu własności do nieruchomości objętej tą decyzją komunalizacyjną na datę jej komunalizacji, tj. na 27 maja 1990r. W skardze na ww. postanowienie skarżąca zarzuciła ministrowi: 1. naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis art. 61a § 1 kpa znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2. naruszenie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 30 § 4 kpa oraz art. 97 § 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, a wniosek o zawieszenie jest bezprzedmiotowy, podczas gdy: a. w 1993 i 1994 roku wszczęto z wniosku następców prawnych F. M. postępowanie o stwierdzenie, że nieważna jest decyzja nacjonalizująca przedsiębiorstwo-F.-M., a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała F. M. i jego spadkobiercom, albowiem decyzja ta będzie miała skutek ex tunc; b. skarżąca wykazała następstwo prawne po F. M., przedstawiła dokumenty dotyczące badania nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo F. M., jak również wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo F. M., c. - a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania od 1993 roku decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo F. M. nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącej i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego; 3. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych inkryminowaną decyzją, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 ukwh w zw. art. 8 ukwh poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z księgi wieczystej nr [...] wynika domniemanie związane z wpisem prawa własności w dziale II księgi wieczystej, które może zostać obalone jedynie w drodze postępowania cywilnego, podczas gdy jedyną dopuszczalnie prawnie drogą do ustalenia, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem nieruchomości w tym w dniu 31 grudnia 1991 roku, jest stwierdzenie nieważności decyzji o nacjonalizacji przedsiębiorstwa F. M. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżąca wniosła też o zwrócenie się do Ministra Gospodarki o akta sprawy DP-I-461-249-93-MP/13 - oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów akt sprawy DP-I-461-249-93-MP/13 na okoliczność: wszczęcia w 1993 i 1994 roku i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo F. M., a nieruchomości te stanowią przedmiot decyzji kwestionowanej przez skarżącą w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się art. 28 kpa, a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 23.07.2008 r., I OSK 373/07, LEX nr 485360). W decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1991 r . nr PK-II- 7252/24/360/91, wskazana została nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] - obrębie ewidencyjnym [...] o określonym numerze księgi wieczystej. Z karty inwentaryzacyjnej wynika, że nieruchomość oznaczona jest nr działki [...] i stanowi nieużytek. Dokumentacja sprawy wskazuje, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Decyzja komunalizacyjna objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji. Skoro organ ustalił, że ww. nieruchomość została znacjonalizowana na rzecz Skarbu Państwa a postępowanie prowadzone pod sygn. DP-I-461-249-93-MP/13 "o zwrot przejętej na własność państwa [...] w R." zostało zawieszone w 2013 r. do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po wszystkich następcach prawnych F. M. – to zasadnie przyjął, że w dacie składania wniosku nadzorczego W. M. - nie tylko nie udokumentowała tytułu własności do nieruchomości objętej tą decyzją komunalizacyjną ale i następstwa prawnego po jej poprzednim właścicielu. Powyższe prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie organ słusznie przyjął, że W. M. nie wykazała prawa własności ani innego prawa rzeczowego do spornej nieruchomości - tak w okresie bezpośrednio poprzedzającym komunalizację jak i w jej dacie, jak i aktualnie; nie jest zatem legitymowana do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 31 grudnia 1991 r. gdyż nie wykazała w tym zakresie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Nie doszło więc do naruszenia przez ministra art. 28 kpa, a także art. 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Trzeba zdecydowanie podkreślić, zwłaszcza w zakresie sformułowanych w skardze zarzutów konstytucyjnych, że kontrolowane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego zapadło na podstawie przepisów kpa (art. 61a kpa), a więc w oparciu o ściśle określoną podstawę prawną, zaś gdy chodzi o art. 64 Konstytucji – to zarzuty w tym zakresie są niezrozumiałe a przez to chybione. Organ orzekający w kontrolowanej sprawie nie pozbawił skarżącej prawa własności – odmawiając jej wszczęcia postępowania nadzorczego nad mającą z mocy samego prawa komunalizacją nieruchomości, co do której sama skarżąca nie wykazała żadnego tytułu. Co więcej, zainicjowane – jak twierdzi sama skarżąca, trzy dekady temu postępowanie nadzorcze nad nacjonalizacją przedsiębiorstwa jej poprzednika – pozostaje od ponad 10 lat zawieszone z uwagi na niewykazanie interesu prawnego w sprawie tj. niewykazanie stosownymi wymaganymi przez przepisy Kodeksu cywilnego – następstwa prawnego po właścicielu ww. przedsiębiorstwa. Nie można jednak zarzucić ministrowi, że naruszył art. 64 ust. 2 Konstytucji – a więc przepis gwarantujący prawo do dziedziczenia, czy dotyczący zachowania gwarancji prawa własności art. 64 ust. 1 Konstytucji - skoro skarżąca ww. prawa dziedziczenia nie wykazała ani w kontrolowanej sprawie ani w sprawie nadzoru nad nacjonalizacją, zwłaszcza że sam organ administracji nie jest władny do ustalania następstwa prawnego po osobach fizycznych. Interes prawny może wynikać zarówno z normy prawa materialnego administracyjnego jak również prawa materialnego należącego do różnych gałęzi prawa, w tym również prawa cywilnego. Ponieważ skarżąca nie wykazała interesu prawnego w sprawie, poza niewątpliwym interesem faktycznym, to nie można zarzucić, że organ naruszył art. 61a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie, bo - wbrew stanowisku skarżącej - nie miał podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skoro skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do spornej nieruchomości, to w ocenie Sądu, organ miał prawo przyjąć, że mamy do czynienia z oczywistym brakiem interesu prawnego, a to nie wymagało prowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 30 § 4 kpa, bo nie ma on tu w ogóle zastosowania, jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez podjęcia którego nie jest w ogóle możliwe (w aspekcie normatywnym) wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Przykładowo, gdy dla wydania określonej decyzji inwestycyjnej, wg wiążących przepisów prawa, konieczne jest uprzednie uzyskanie np. tzw. "decyzji środowiskowej". Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarzuty zgłoszone w skardze nie są zasadne. Kwestia ważności nacjonalizacji przedsiębiorstwa czy kwestia wykazania następstwa prawnego po poprzedniku prawnym skarżącej nie jest zagadnieniem wstępnym dla zasadności podjęcia procesu nadzwyczajnego w stosunku do komunalizacji. Przede wszystkim aby można było zawiesić postępowanie administracyjne, musi ono pozostawać w toku, tymczasem Sąd kontroluje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Skuteczne zainicjowanie takiego postępowania wymaga wniosku strony, nie zaś wniosku podmiotu, który dopiero aspiruje do uzyskania tego statusu, jednak w dacie jego złożenia, żadnym argumentem opartym na prawie materialnym nie jest w stanie wykazać interesu prawnego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1984, dalej ukwh). Skoro w dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) jak i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (1991) – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, i wpisy w tym zakresie nie zostały dotychczas zweryfikowane w żadnym odpowiednim do tego postępowaniu, to nie można zarzucić organowi właściwemu ws deklaratoryjnego orzekania o następującej z mocy ustawy komunalizacji, że w ramach sprawdzania legitymacji wnioskodawcy postępowania nadzorczego – nie zweryfikował zasadności wpisów w ww. księdze wieczystej. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można organowi administracji zarzucić naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Nade wszystko kontrolowany organ nie jest władny by we własnym zakresie ww. wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej zweryfikować w jakimkolwiek trybie, a w każdym razie strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, trybu takiego a więc i podstawy prawnej w tym zakresie – nie wskazała. Wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego, nie powinny być zatem przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy. Roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 ukwh w zw. art. 8 ukwh. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.