I SA/Wa 506/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi E. P., E. K. reprezentowanej przez opiekuna prawnego K. K., Z. B., M. K., A. K., M. K.1, J. K., M. O., M. O.1, A. N., P. O., R. K., K. M., M. M., P. K., K. N., K. K., C. K., R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 stycznia 2023 r. nr DAP-WPK-727-1-145/2020/MSte w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. P., E. K. reprezentowanej przez opiekuna prawnego K. K., Z. B., M. K., A. K., M. K.1, J. K., M. O., M. O.1, A. N., P. O., R. K., K. M., M. M., P. K., K. N., K. K., C. K., R. K. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") - na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1994 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekazania na własność gminy niezabudowanej nieruchomości. Decyzja Ministra została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ww. decyzją z [...] marca 1994 r., nr [...] Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 14 tej ustawy (po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Dzielnicy Gminy [...]) przekazał nieodpłatnie na własność Dzielnicy-Gminy [...] nieruchomość niezabudowaną położoną w [...] przy [...], oznaczoną w ewidencji w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...] , opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wnioskiem z [...] marca 2020 r. N. L., E. K. (reprezentowana przez opiekuna prawnego K. K.), Z. B., . M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., P. O., R. K., K. M., M. M.. P. K., K. N., K. K., C. K. i R. K. - wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanej na wstępie decyzji Wojewody [...]. Wnioskodawcy są następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości, co ustalono na podstawie dokumentów szczegółowo opisanych przez organ. Minister, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] wskazał, że stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. W postępowaniu tym, organ powinien zbadać czy w związku z wydawaniem decyzji objętej kontrolą w postępowaniu nadzwyczajnym wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. W jego ocenie, analiza zgromadzonej dokumentacji w sprawie nie wykazała aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości - właściwość Wojewody [...] wynika z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - nie zachodzi zatem przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja skierowana została do podmiotów będących stroną w sprawie dotyczącej komunalizacji mienia - co oznacza, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] w dniu jej wydania nie była niewykonalna, zaś jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą (jak stwierdził organ brak jest zatem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Ministra, brak jest również przepisu prawa zawierającego klauzulę nieważności, który stanowiłby o konieczności stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji (brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Dalej organ stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest również obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu Minister wyjaśnił, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część przedmiotowej decyzji wynika, że jako dokument na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] wskazano decyzję wywłaszczeniową, załączoną do akt sprawy, tj. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1953 r., nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość jest aktualnie ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Księga ta została założona w dniu [...] czerwca 2001 r. a jako właściciel nieruchomości nią objętej wpisano Miasto [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1994 r., nr [...] , znak: [...]. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym działka nr [...] z obrębu [...] wchodziła w skład nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej "Dobra Ziemskie [...]" - vide: opinia biegłego sądowego z [...] sierpnia 1988 r. do sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla [...] o sygn. akt [...]. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] lutego 2010 r. wynika, że w księdze hipotecznej pod nazwą "Dobra Ziemskie [...]" jako właściciel nieruchomości objętej ww. księgą ujawniony był A. K. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z [...] stycznia 1954 r., sygn. akt [...], spadek po A. K. nabyli: Z. K. w 1/6, H. K. w 1/6, L. z K. w 1/6 części, E. K. 1/6 części, J. K. w 1/6 części, J. z K. w 1/6 części, z obciążeniem całości spadku do wysokości 1/7 części dożywotnim użytkowaniem na rzecz żony spadkodawcy J. z B. Następnie organ wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1953 r., nr [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone na [...] przy ul. [...]. nieruchomość o pow. [...] m2 - własność J. K., 2. nieruchomość o pow. [...] m2 - własność H. K., 3. nieruchomość o pow. [...] m2 - własność L. O., 4. nieruchomość o pow. [...] m2 - własność J. S., 5. nieruchomość o pow. [...] m2 - własność Z. K., 6. nieruchomość o pow. [...]2 - własność E. S., 7. nieruchomość o pow. [...] m2 - własność J. K.. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] objęta jest ww. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1953 r., nr [...] - co wynika z opinii biegłego sądowego z [...] sierpnia 1988 r. sporządzonej do sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla [...] o sygn. akt [...] (opinia geodezyjna z [...] października 2015 r.). Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej m.in. stwierdził nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1953 r., nr [...], w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], m.in. uchylił ww. decyzję z dnia [...] września 2013 r. oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1953 r., znak: [...] w część dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]. Wyrokiem z 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1486/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w zakresie ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. Wyrokiem z 18 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2016 r. Minister podkreślił, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (tak m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1134/04, Lex 165717). Dalej wskazał, że w orzecznictwie nie jest jednolicie postrzegany skutek wyeliminowania z obrotu aktu nacjonalizacyjnego po niemalże pół wieku. A w konsekwencji niejednolicie postrzega się kwestie powrotu mienia do dawnego właściciela, skoro od nacjonalizacji upłynął tak długi okres czasu a nieruchomość podlegała w międzyczasie obrotowi. W tym zakresie nie ma też jednolitości w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. postanowienie SN w sprawie I CSK 288/10, LEX nr 798230). Organ podniósł, że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa to zostało ono oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku prowadzonego kilkanaście lat po wydaniu kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej nadzwyczajnego postępowania weryfikującego orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r. Zdaniem Ministra, naruszenie prawa mające charakter rażący musi być oczywiste w dacie orzekania przez organ, a nie wygenerowane kilkanaście czy nawet kilkadziesiąt lat później. Nie można bowiem mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organ stosuje on powołany przez niego przepis, zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Wojewoda, wydając decyzję komunalizacyjną obowiązany był uwzględnić stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji, co też uczynił. W dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej w obrocie prawnym istniała decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1953 r., nr [...], na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Zatem, organ był związany tym orzeczeniem i miał obowiązek traktowania spornego mienia jako mienia państwowego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2023 r. wnieśli E. P., E. K. (reprezentowana przez opiekuna prawnego K. K.), Z. B., M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., P. O., R. K., K. M. , M. M., P. K., K. N., K. K., C. K. i R. K. - reprezentowani łącznie przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 14 i art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 z późn.zm) poprzez utrzymanie w mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 1994 r., znak [...] mimo, że jest ona decyzją zależną od decyzji wywłaszczeniowej - orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1953 roku nr [...], której nieważność ze skutkiem ex tunc została prawomocnie i ostatecznie stwierdzona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. roku wydaną w sprawie nr [...], utrzymaną następnie w mocy wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1486/16 i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2017 r., sygn. I OSK 1322/17; 2) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co przejawiało się brakiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie i w sposób obiektywny oraz odstąpieniem bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 3) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego tj. ograniczenie się wyłącznie do zbadania czy przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz osób trzecich oraz czy stanowi w całości bądź w części drogę publiczną z pominięciem zbadania istnienia faktycznych i materialnych podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 18 ust. 1 w zw. z art. 14 i art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 z późn.zm) oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2023 r., nr [...] wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1994 r., nr [...]. Tą ostatnia decyzją Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) - przekazał nieodpłatnie na własność Dzielnicy-Gminy [...] nieruchomość niezabudowaną położoną w [...] przy [...], oznaczoną w ewidencji w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się do weryfikacji decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. I tak o ile Sąd podziela ocenę Ministra w kontekście braku kwalifikowanych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a., o tyle nie może uznać za wyczerpujące stanowisko organu w kontekście wady o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego, Minister (oprócz przywołania przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę wydania decyzji Wojewody z [...] marca 1994 r. oraz wyjaśnienia na czym polega istota rażącego naruszenia) nie przedstawił stanowiska w sprawie w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] nr [...] stanowi art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem "Grunty należące do przedsiębiorstw państwowych nie podlegających komunalizacji na podstawie niniejszej ustawy i nie wykorzystywane zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tych gruntów przekazuje się na wniosek gmin, złożony do dnia 31 grudnia 1992 r., na własność tych gmin, na których obszarze są położone." Decyzja, której podstawą materialnoprawną jest art. 14 ustawy komunalizacyjnej, ma charakter konstytutywny, a więc wydawana jest na podstawie stanu stwierdzonego w dniu jej wydania. W kontekście powyższego obowiązkiem organu w postępowaniu nadzorczym (oprócz oceny czy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w kontekście zapadłych rozstrzygnięć organów administracji eliminujących z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1953 r., w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]) było także jednoznaczne wypowiedzenie się czy przepis art. 14 ustawy z 10 maja 1990 r. nie został rażąco naruszony w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę z [...] marca 1994 r. Dla przekazania gruntu gminie na podstawie tego przepisu było bowiem łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) należenie nieruchomości do przedsiębiorstwa państwowego, 2) niewykorzystywanie gruntu zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, 3) złożenie przez gminę, w terminie ustawowym, udokumentowanego wniosku. Kontrola w tym zakresie (zważywszy na tryb postępowania) powinna opierać się o materiał dokumentacyjny stanowiący podstawę wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Minister całkowicie zaniechał wypowiedzenia się w powyższej materii, co jest istotne z punktu widzenia oceny czy decyzja Wojewody [...] nie narusza rażąco prawa materialnego – tj. art. 14 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze powyższe. Organ, w postępowaniu nadzorczym, dokona szczegółowej oceny decyzji Wojewody [...] także pod kątem zaistnienia wady z art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przy czym uczyni to z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy z daty wydania decyzji z 1994 r. Kierując się powyższym, w tym, że naruszony został przepis art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - nie przesądzając o końcowym wyniku sprawy - uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.