I SA/Wa 2340/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: H. W. i D. W. [...] listopada 2019 r. wystąpiły z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...], w prawo własności. W związku z prowadzonym postępowaniem ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi siedzibę bądź miejsce wykonywania działalności gospodarczej licznych podmiotów. W tej sytuacji Prezydent W. postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że po zbadaniu sytuacji prawnej i sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ustalono, że pomimo pierwotnego mieszkaniowego charakteru zabudowy, nieruchomość w części jest wykorzystywana na cele niemieszkalne - prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto w posiadaniu organu nie ma dokumentacji świadczącej o tym, że osoby dysponujące tytułem do nieruchomości dopełniły formalności związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku. H. W. wniosła zażalenie na ww. postanowienie podnosząc, że z danych ewidencji gruntów i budynków oraz ujawnionych w księdze wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że na nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne. SKO w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 ze zm.) – dalej jako "ustawa przekształceniowa", z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa wyżej wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi, prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy przekształceniowej stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy przekształceniowej). SKO w [...] podkreśliło, że na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast art. 71 ust. 2 powołanej ustawy nakłada na właściciela budynku obowiązek zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Kolegium wskazało, że w toku poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że według danych ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jednocześnie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii wynika, że w dniu 1 stycznia 2019 r. nieruchomość stanowiła miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą "E[...] T. P.", od 1 marca 2019 r. przedmiotowa nieruchomość stanowi stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej pn. "K. K. doradztwo podatkowe". Oprócz tej działalności przedmiotowa nieruchomość została wskazana od 2005 r. jako siedziba Krajowej Izby Gospodarczej Przemysłu [...] oraz C[...] sp. z. o. Organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się informacja, że od [...] lipca 2020 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowi siedziby C[...]sp. z. o. o., a od dnia [...] lipca 2020 r. nie jest tam prowadzona działalność gospodarcza pn. "K. K. doradztwo podatkowe". Te okoliczności nie mają jednak wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zaniechanie obowiązku wystąpienia przez właściciela budynku o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane nie może przesądzać o tym, że grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe. Co prawda ustawodawca dopuścił możliwość częściowego wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż mieszkalne, zastrzegł jednak w uzasadnieniu ustawy przekształceniowej, aby zachowana była podstawowa funkcja, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Udostępnienie nieruchomości podmiotom gospodarczym wskazuje, że jest często wykorzystywana na cele, które nie są celami związanymi z funkcją mieszkaniową. Organ zaznaczył, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, a zatem nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też postanowienia. Stąd postępowanie, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, ma charakter pomocniczy i w ramach ustawy przekształceniowej nie może prowadzić do uregulowania stanu prawnego nieruchomości i rozstrzygania spornych okoliczności. H. W. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1) naruszenie art. 218 § 2 kpa w zw. z art. 7,77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej z 20 lipca 2018 r., oraz art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie i wyciągnięcie nieuprawnionych wniosków w oparciu o niekompletnie zebrane dowody, polegające na niezasadnym przyjęciu, że nieruchomość wnioskującej o wydanie zaświadczenia nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy budynek ten spełnia te wymogi, 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Prezydenta W. wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm. ) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. ust. 2 art. 1, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, 3) lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane m.in. przez: przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Terminy wydawania zaświadczeń wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy, stwierdzając, że powinno to nastąpić w terminie 4 miesięcy, jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia złożył aktualny właściciel nieruchomości. Zaświadczenie powinno zawierać oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy). Powodem odmowy wydania zaświadczenia było ustalenie, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, przeznaczony według zapisów w ewidencji budynków na cele mieszkalne, faktycznie wykorzystywany jest dla prowadzenia działalności gospodarczej. Nastąpiła zatem samowolna zmiana przeznaczenia budynku lub jego części z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną. Wobec powyższego, organy uznały, że skoro posadowiony na gruncie budynek, przeznaczony na cele mieszkalne, służy faktycznie celom prowadzonej działalności gospodarczej, a nie celom mieszkalnym, to nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela. Jak wyżej wskazano, przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. W aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada.2017 r., III SA/Kr 620/17 publik. CBOSA) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego określonych treścią (art. 75, art. 7 kpa). Z powyższych przepisów wynika zatem, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie gromadzi się dowodów ani nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie dokonuje się również subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego. W postępowaniu tym ustala się jedynie, czy na podstawie informacji, którymi organ już dysponuje można potwierdzić fakty lub stan prawny. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony i znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie, na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). Zatem, w tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji). Zatem obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach. Zaświadczenie sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do jego wydania. Organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Na taki sporny stan faktyczny mający się wyłaniać z dokumentów zgromadzonych w sprawie powoływały się organy, odmawiając wydania zaświadczenia. W ocenie Kolegium, a wcześniej Prezydenta W., istnieją bowiem wątpliwości co do funkcji budynku posadowionego na gruncie działki ew. nr [...] przy ul. [...], realizowanej na dzień 1 stycznia 2019 r., a tym samym możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Z jednej bowiem strony z informacji z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka stanowi użytek mieszkaniowy, oznaczony symbolem B, a wzniesiony na niej budynek zaliczony został wedle kartoteki budynków do kategorii "budynków mieszkalnych" . Z drugiej zaś z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii wynika, że w dniu 1 stycznia 2019 r. nieruchomość stanowiła miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą E[...] T. P., od 1 marca 2019 r. przedmiotowa nieruchomość stanowi stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej pn. "K. K. doradztwo podatkowe". Oprócz tej działalności przedmiotowa nieruchomość została według Krajowego Rejestru Sądowego wskazana od 2005 r. jako siedziba Krajowej Izby Gospodarczej Przemysłu [...] oraz C[...]sp. z. o. Z tych względów organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro w budynku znajdującym się na gruncie zarejestrowane są działalności gospodarcze, to nie jest on budynkiem mieszkalnym a zatem nieruchomość gruntowa nie spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Stanowisko to nie jest poprawne, albowiem art. 1 ust. 2 ustawy nie wyklucza objęcia jej przepisami gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym. Okoliczność, że w budynku zarejestrowane są działalności gospodarcze, bądź jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego nie niweczy jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.). Należy też ponownie podkreślić, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2553/19 CBOSA). Reasumując, zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle danych ewidencyjnych dostępnych organowi brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika by w stosunku do niej zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, weźmie pod uwagę dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku posadowionego na gruncie działki nr [...].