I SA/Wa 1607/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Matusik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] z dnia 29 maja 2024 r. nr SKO.4000-872/2024 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej jako: "SKO", "Kolegium" lub "organ"), decyzją z dnia 29 maja 2024 r. nr SKO.4000-872/2024, po rozpatrzeniu odwołania A. D. (dalej jako: "Skarżący", Strona") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej również: "Burmistrza") z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta [...] – decyzją z dnia 30 października 2019 r. - przyznał Stronie zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na okres od dnia 1 października 2019 r. do 31 października 2020 r. Podstawę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stanowiło orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 23 października 2019 r., na podstawie którego A. D. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 października 2020 r. Następnie - decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. - Burmistrza Miasta [...] przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla Strony od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia upływu 60 dnia od odwołania stanu zagrożenia epidemii w kwocie 215,84 zł. Jako podstawę wydania tej decyzji organ I instancji przywołał art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałanie i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgodnie art. 15h powołanej ustawy okres m.in. ważności orzeczeń o stopniu niepełnosprawności wydanych na czas określony z mocy prawa uległ przedłużeniu na wskazany okres. Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. organ I instancji, poinformował A. D. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2023 r. z tytułu wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązania do jego zwrotu. Decyzją z dnia 1 września 2023 r. organ I instancji uznał za nienależnie pobrany przez A. D. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 6.475,20, wypłacony za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2023 r. oraz zobowiązał Stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie głównej 6.475,20 zł. W ocenie organu I instancji A. D. nie wywiązał się z obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), o którego treści był pouczony. Strona legitymuje się nowym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (wydanym przez Powiatowy Ośrodek do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] listopada 2020 r.), z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od [...] października 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się [...] listopada 2020 r. Zatem, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał - zdaniem Burmistrza - od 1 grudnia 2020 r., dlatego zasiłek pobrany za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2023 r. należało uznać na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Zaistniały – w ocenie organu I instancji - bowiem okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczenia. W wyniku rozpoznania odwołania Strony - decyzją z dnia 13 października 2023 r. - SKO orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Przesłankę takiego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż w sprawie nie zachodziła okoliczność zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, która legitymowałaby organ I instancji do podjęcia na jej podstawie przedmiotowej decyzji. Nie zaistniała bowiem po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. żadna istotna zmiana, czy też okoliczność, która powodowałby ustanie lub zawieszenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem w dniu wydawania tej decyzji strona nie spełniała już ustawowych warunków do pobierania tego świadczenia za przedmiotowy okres, do którego prawo organ I instancji ustalił działając z urzędu, a o tym istotnym fakcie organ nie miał wiedzy. Dlatego też Kolegium oceniło, że organ I instancji przed wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązania strony do jego zwrotu, powinien w pierwszej kolejności podjąć właściwe czynności administracyjne w celu weryfikacji własnej ostatecznej decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r., przy uwzględnieniu przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2023 r. organ I instancji wznowił z urzędu z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 grudnia 2020 r. dotyczącą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie decyzją z dnia 16 stycznia 2024 r. Burmistrz uchylił własną decyzję z dnia 14 grudnia 2020 r. przyznającą Stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, przedłużył zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w kwocie 215,84 zł oraz odmówił przedłużenia zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 2020 r. zaliczył A. D. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2023 r., a jego niepełnosprawność istnieje od [...] października 2015 r. Zdaniem Burmistrza nowe orzeczenie o niepełnosprawności nie uprawniało A. D. do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a w dniu wydania decyzji Burmistrza przyznającej zasiłek pielęgnacyjny do dnia upływu 60 dni od dnia odwołania stanu epidemii tj. 14 grudnia 2020 r. organ nie posiadał wiedzy o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu niedotrzymania przez Stronę obowiązku niezwłocznego powiadomienia o tym fakcie organu wypłacającego zgodnie z art. 25 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o czym Strona została pisemnie pouczona. Zdaniem Burmistrza w sprawie zaistniała podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie Burmistrz – zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2024 r. - poinformował A. D. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2023 r. Następnie Burmistrz – decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r. – uznał za nienależnie pobrany przez A. D. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 6.475,20, wypłacony za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2023 r. oraz zobowiązał Stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie głównej 6.475,20 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Strony - decyzją z dnia 29 maja 2024 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium decyzję z dnia 14 grudnia 2020 r. przyznającą Stronie świadczenie rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego organ I instancji wydał z urzędu na zasadach określonych w art.15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałanie i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, nie mając wiedzy, iż w dniu [...] listopada 2020 r. Powiatowy Ośrodek do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności na podstawie którego A. D. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 listopada 2023 r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od [...] października 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się do [...] listopada 2020 r. W ocenie SKO skoro niepełnosprawność A. D. istnieje od [...] października 2015 r. to w tej dacie miał już ukończony 56 rok życia. W takim stanie do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2020 r. Stronę kwalifikowało tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.). SKO następnie stwierdziło, że wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego organ I instancji poprzedził postępowaniem nadzwyczajnym mającym swoje oparcie na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Kolegium powyższa decyzja nie była przedmiotem postępowania odwoławczego i stała się ostateczna w dniu 2 lutego 2024 r. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka określona w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalająca na uznanie, iż nienależnym świadczeniem rodzinnym, tutaj zasiłek pielęgnacyjny, z powodu wydania decyzji przyznającej do niego prawo, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego, tutaj zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 grudnia 2020 r. Organ zaznaczył, że w sytuacji, gdy nastąpiło już ustalenie prawa do danego świadczenia rodzinnego (w tym zasiłku pielęgnacyjnego) ostateczną decyzją administracyjną, to obowiązek niezwłocznego informowania o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do dalszego pobierania świadczenia, stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy, spoczywa już na świadczeniobiorcy. W przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy doszło do ustalenia/przedłużenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego decyzją z dnia 27 listopada 2020 r., na podstawie której realizowana była przez organ wypłata zasiłku pielęgnacyjnego po dniu 1 grudnia 2020 r. przez 30 miesięcy, pomimo legitymowania się już przez Stronę umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, który do tego zasiłku nie uprawniał, to o wszelkich zmianach po tej dacie, które wpływały na prawo do tego świadczenia zobowiązany był niezwłocznie poinformować organ przede wszystkim sam świadczeniobiorca. Z tego obowiązku jednak Strona się nie wywiązała, pomimo zawartego w tej decyzji pouczenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnie i zastosowanie przez błędne pouczenie obywatela o przysługującym mu prawie do zasiłku, a także art. 32 ust 1 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnie i nie zastosowanie poprzez brak uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Dodatkowo Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 7 k.p.a poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 k.p.a poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z nagrania rozmowy Skarżącego z pracownikiem organu, nie odebranie zeznań na okoliczność pouczenia Skarżącego o prawie do świadczenia od urzędniczki prowadzącej niniejszą sprawę; art. 110 k.p.a poprzez ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie po uprzednim umorzeniu postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. pełnomocnik Skarżącego oświadczył, że od decyzji Burmistrza z dnia 16 stycznia 2024 r. (decyzja wydana po wznowieniu postępowania) nie zostało złożone odwołanie przez Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Materialno-prawną podstawę orzekania w sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się - m.in. - świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.). W sprawie spór dotyczy ustalenia, czy organy zasadnie orzekły o uznaniu wypłaconych Skarżącego za poszczególne okresy zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązały ją do zwrotu tychże świadczeń. Stronie przyznano zasiłek pielęgnacyjny decyzją Burmistrza z dnia 14 grudnia 2020 r., którą następnie w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego (decyzją Burmistrza z dnia 16 stycznia 2024 r.) uchylono i odmówiono przyznania przedłużenia zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2020 r. do dnia upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a także przedłużono zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Okoliczność ta stanowi podstawę do uznania świadczeń wypłaconych Skarżącemu w ww. okresach za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 u.ś.r. Sąd zauważa, że od decyzji Burmistrza z dnia 16 stycznia 2024 r. nie wniesiono odwołania (co potwierdził na rozprawie również pełnomocnik Skarżącego) i jest ona ostateczna. Zdaniem Sądu przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest w swej treści jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany. Ta regulacja jest odmienna od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r.), a więc w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ew. wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Jeżeli zatem za stwierdzeniem nienależności pobranego świadczenia przemawia spełnienie obiektywnej przesłanki uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w wyniku wznowienia postępowania i odmowa przyznania tego świadczenia, to przesłanki braku winy oraz świadomości, co do pobierania nienależnego świadczenia, jako przesłanki pozaustawowe, nie mogą powodować uchylenia zaskarżonych decyzji. Na podstawie art. 2 Konstytucji RP strona nie jest chroniona bezwarunkowo w sytuacji, kiedy zachodzą w pełni uzasadnione podstawy do uznania przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2851/20 i z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2198/20). Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania - z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. - uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego przyznania, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Stwierdzić należy więc, że organ dokonał właściwej oceny całokształtu materiału dowodowego, nie naruszając tym samym podstawowych zasad postępowania określonych w art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisu prawa materialnego. W konsekwencji należy więc uznać, że podstawa wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego z tego powodu jest prawidłowa, znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie oraz w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.