I SA/Wa 159/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-72/2022/KKW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2022 r., DAP-WN-727-72/2022/KKW. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: kpa) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. D.U. 2019, poz. 2204 ze zm.), dalej "ukwih", uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 lipca 2022 r., znak DAP-WPK-727-1-258/2021/JPu i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], dalej "Wojewoda", z 22 czerwca 1999 r. z 22 czerwca 1999 r., znak ABN.IV.7413/1/164/99 w części dotyczącej działek nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. decyzją umorzył wszczęte postępowanie nieważnościowe z uwagi na nie wykazanie przez A. P. prawa własności do nieruchomości co do której doszło do komunalizacji. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Prezydent Miasta [...] decyzją z 31 maja 1974 r. znak ZGT-630B/14/74 wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, część nieruchomości o pow. [...] m2, ujawnionej w zbiorze dokumentów Państwowego Biura Notarialnego w [...] pod nr [...]. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność A. P. i B. P. w ½ części każdego z nich. Następnie decyzją z 22 czerwca 1999 r., znak ABN.IV-7413/1/164/99, Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności działek nr [...], obr. [...], Podstawę nabycia stanowił art. 18 ust. 1w zw. z art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa komunikacyjna". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 5 października 1999 r. znak GN.5.3-R-849/98 i 21 marca 2000 r. znak PO.5.3-WP-244/99 stwierdzono nieważność wszystkich decyzji wywłaszczeniowych. A. P. wnioskiem z 26 maja 2021 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że grunty objęte komunalizacją stanowiły jego współwłasność. Wojewoda [....] decyzją z 22 czerwca 1999 r. umorzył postępowanie nieważnościowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 10 listopada 2022 r. uchylił tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2022 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że działka [...] stanowiła część działki [...] (księga wieczysta nr [...]), działka nr [...] stanowiła część działki [...] (księga wieczysta [...]), działka nr [...] stanowiła część działki [...] (księga wieczysta nr [...]) – co wynikało z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej. Z tego wynika, że wniosek nieważnościowy w istocie dotyczy tylko 2 działek nr [....] wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości. Działka nr [...] jako stanowiąca część działki [...] nie była objęta usuniętymi z obrotu prawnego decyzjami wywłaszczeniowymi. Jednakże, będąc związanym granicami wniosku, organ dokonał jego oceny w stosunku do wskazanych w nim działek. Organ wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowych skutkuje uznaniem, że spadkobierca jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Powołał na tę okoliczność orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jednakże organ stwierdził, że decyzja komunalizacyjna nie kreuje prawa własności. Jest decyzją deklaratoryjną która potwierdza stan zaistniały na datę komunalizacji. Wydając decyzję komunalizacyjną organ bada czy na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwał Skarbowi Państwa tytuł własności do obejmowanej komunalizacją nieruchomości. W tej sprawie stan własności wynikał z wpisów w księgach wieczystych. Zgodnie z nimi, w dacie komunalizacji ujawniony był w nich jako właściciel Skarb Państwa. Organ powołał art. 3 ust. 1 ukwih i zasadę jawności materialnej wskazując, że wynikające z wpisów w księgach wieczystych prawo własności nie może być obalane w postępowaniu administracyjnym ale wyłącznie przed sądem powszechnym w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości. Organy związane są wpisami w księgach wieczystych. Tym samym organ nie stwierdził aby badana pod kątem nieważności decyzja była obarczona wadą nieważności z art. 156 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 1 pkt 1, art. 2. art. 6, art. 8 § 1, art. 16 § 1, art 19, art. 20, art 156 § 1 pkt 2 kpa; - niezastosowanie się organu do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12 w sprawie skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji; - błędny pogląd organu, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być rozstrzygana przez organ nadzorczy, gdyż działki skarżącego objęte decyzją komunalizacyjną zostały ujawnione w księdze wieczystej jako własność Gminy [...]. - błędne twierdzenie, że organy administracji nie mają możliwości, aby w toku postępowań jakie przed nimi się toczą, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej; - błędne twierdzenie, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powinna być rozstrzygana przez sąd powszechny, co jest sprzeczne z uchwałą składu siedmiu sędziów SN Izby Cywilnej z 9.10.2007 r. w sprawie sygn. akt III CZP 46/07; - nietrafne powoływanie się na szereg spraw administracyjnych rzekomo analogicznych do sprawy skarżącego, których rozstrzygnięcie ma uzasadniać skarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej pomimo, że są spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania normy prawnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, której organ nadzorczy ma obowiązek zastosować, a tego nie chce czynić odmawiając bezprawnie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej; - nie uwzględnienie skutków prawnych jakie wywołuje sankcja nieważności, których zdaniem skarżącego organ celowo pomija pomimo wiążącej prawomocnej decyzji Prezesa UMiRM w Warszawie z 5 października 1999r. stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta [...] z 31.05.1974 r. tj., że ta decyzja ma konsekwencje prawne pozbawienia podstawy decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 maja 1974 r. do wywoływania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili jej wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc); - zanegowanie oczywistych okoliczności, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie z 5.10.1999 r.t stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 maja 1999 r., skarżący nabył z tej decyzji prawa do wywłaszczonych nieruchomości, które były przedmiotem tej decyzji, podczas gdy skarżący z tego nabycia prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ma prawo żądać i oczekiwać od organu nadzorczego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 22 czerwca 1999 r. znak ABN.IV-7413/1/164/99, w części dotyczącej działek nr [...]; - sprzeczność w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego polegającą na tym, że interes prawny określony w art. 28 kpa organ wywodzi z samego faktu wniesienia przez stronę skargi o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a jednocześnie odmawia stwierdzenia nieważności, albowiem twierdzi, że doprowadziłoby to do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego uprawniony jest sąd powszechny. Sama decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej nie obala wpisu w księdze wieczystej, tak samo jak nie obala wpisu w księdze wieczystej decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...]; - błędne przyjęcie przez organ, że skoro na podstawie skarżonej decyzji komunalizacyjnej dokonano wpisu do księgi wieczystej to nie może nastąpić wzruszenie w postępowaniu nadzorczym, gdyż wynikająca z art. 3 ust. 1 uokwih zasada jawności materialnej zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny, co jest sprzeczne z uchwałą siedmiu sędziów SN Izby Cywilnej z 09.10.2007 r. w sprawie sygn. akt III CZP 46/07. - błędne przyjęcie, że z dokonanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia 22 czerwca 1999 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1-7 kpa, albowiem Wojewoda [...] działał w oparciu o wpis jawny prawa własności w księdze wieczystej, co zdaniem skarżącego w momencie wydania tej decyzji była ona faktycznie zgodna z prawem, ale organ nadzorczy miał obowiązek, którego zaniechał, przeanalizowania na nowo (aktualnie) jakie skutki prawne powstały z chwilą uprawomocnienia się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie z 05 października 1999 r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 maja 1999 r. i jakie prawa w związku z tym nabył skarżący i czy w związku z tym zaistniały podstawy zastosowania się organu do uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. w sprawie skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji, która to uchwała pozostaje w sprzeczności z powoływaną przez organ istniejącą utrwaloną rzekomo linią orzeczniczą na zasadzie analogii. - pominięcie wniosku skarżącego dnia 12 sierpnia 2021 r. cyt.:"...aby postępowanie było prowadzone w oparciu o stan faktyczny i prawny jaki został ustalony w aktach sprawy, która już była prowadzona o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Wojewody [...] z 22 czerwca 1999 r. Nr ABN.IV-7413/1/164.99, w części dotyczącej działek [...] i [...], które zostało zakończone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 614/09 stwierdzającym wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z naruszeniem prawa", które zdaniem sądu cyt..."niemożność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie stanowi przeszkody do ewentualnego stwierdzenia nieważności tejże decyzji." Pominięcie tego wniosku jest wymowne w świetle powoływania się na rzekomo analogiczne sprawy mające uzasadniać odmowę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 22.06.1999 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, Nr 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa przy czym stosownie do art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Sądu, ocena dowodów w sprawie doprowadziła organ do niewadliwych wniosków co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Są akceptuje ustalania organu w tym zakresie bez potrzeby ich powielania. Sąd w pełni podziela ustalenia organu, że skarżącemu przysługuje przymiot strony. Wynika to z tego, że stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej – skutek ex tunc – co przekłada się na wykazanie przez skarżącego jako ówczesnego współwłaściciela nieruchomości, że w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wykazał swój tytuł prawny do nieruchomości wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozbawiającej prawa własności nieruchomości. Czym natomiast zupełnie innym jest kwestia skutku w sferze prawa rzeczowego. Dlatego, mimo istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego, wniosek ten nie mógł być uwzględniony. słusznie organ uchylił własną decyzję i ocenił wniosek skarżącego merytorycznie. Organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wbrew wywodom skargi, samo stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie powoduje skutku rzeczowego. Powoduje jedynie, że mamy do czynienia z niezgodnością stanu prawnego ze stanem rzeczywistym w odniesieniu do danej nieruchomości, w sytuacji w której dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta w której jako właściciel ujawniona jest gmina. Z powoływanej przez skarżącego uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. bynajmniej nic innego nie wynika. Sąd w uchwale jasno wskazuje, że "sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc)". Nie oznacza to jednak, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odnosi wprost, z racji wydania takiej decyzji, do późniejszych wpisów w księdze wieczystej. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela wywody Ministra zawarte w drugiej z decyzji z których wynika, że skarżący w dacie komunalizacji nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego a przede wszystkim pisma z Sądu Rejonowego w [...] z dnia 11 października 2021 r. w tzw. księdze papierowej Kw nr [....] ujawniony był na datę komunalizacji Skarb Państwa. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem obalenia tego domniemania jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym o: uzgodnienie stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ukwih), o ustalenie (art. 189 kodeksu postępowania cywilnego) lub postępowania o zasiedzenie (art. 172 kodeksu cywilnego) – por. wyrok SN z 9 października 2013 r., sygn.. akt V CSK 450/12, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., I OSK 1675/17, Stanisław Rudnicki we Własność nieruchomości Wydawnictwo Prawne LexisNexis Warszawa 2007, str. 283). Ugruntowane jest stanowisko orzecznicze, że organ administracji nie ma możliwości badania w toku postępowania administracyjnego i ustalania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych gdyż do tego powołany jest sąd powszechny (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999, IV SA 2338/98). Sąd przy tym podziela tę linię orzeczniczą w której wskazuje się, że obalenie domniemania z art. 3 ukwih może nastąpić nie tylko w drodze powództwa z art. 10 tej ustawy ale i innym postępowaniu sądowym w którym zostanie ustalona wadliwość podstawy prawnej wpisu w księdze wieczystej (por też uchwała SN z 26 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 14/93). Postępowanie nieważnościowym jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ ocenia daną decyzję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 kpa. Nie jest to jednak postępowanie sądowe ale postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie bez znaczenia jest i to, że w postępowaniu nieważnościowym należy wykazać, że rażące wady (skutkujące stwierdzeniem nieważności) muszą tkwić w samej decyzji. Organ w tego rodzaju postępowaniu nie ustala na nowo stanu faktycznego, nie dopuszcza nowych dowodów. Ma jedynie obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, który wynikał ze zgromadzonego materiału dowodowego. Oceny dokonuje jedynie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Zanegowanie stanu faktycznego nie następuje w postępowaniu nieważnościowym ale w postępowaniu wznowieniowym. (wyrok NSA z 12 września 2012, sygn.. akt I OSK 1138/11). Rażące naruszenie prawa ma miejsce gdy w stanie prawnym zostaje wydana decyzja, która pozostająca w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma podstaw do oceny nowych dowodów tak jak tego domaga się skarżący. Poza tym sąd administracyjny nie zajmuje się badaniem prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, nie rozstrzyga o roszczeniach podmiotów o charakterze cywilnoprawnym, organ administracji publicznej nie ma kompetencji do kwestionowania wpisów w księgach wieczystych gdyż korzystają one z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym – art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Dopóki zatem wpisy w księgach wieczystych nie zostaną zmienione tak, że nieruchomość będzie stanowiła współwłasność skarżącego, dopóty nie będzie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Kompetencji do oceny zgodności z rzeczywistym staniem prawnym wpisów ujawnionych w księgach wieczystych nie ma sąd administracyjny. Kwestie te regulują przepisy ww. ustawy o księgach wieczystych a w aspekcie procesowym przepisy kodeksu postępowania cywilnego, które stosuje sąd powszechny a nie administracyjny (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. kodeks postępowania cywilnego (t.j Dz.U.2021.1805). Organ wydając decyzję na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej był związany wpisem jawnym w księdze wieczystej a ten wskazywał na własność Skarbu Państwa. Wpis ten nie został wykreślony. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi w zakresie możliwości badania przez organ administracji prawidłowości wpisów w księgach wieczystych i możliwości dokonywania odmiennych ustaleń niż z nich wynika. Sąd przy tym nie neguje, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowych nastąpił skutek w postaci utraty przez Skarb Państwa tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże wobec założenia dla tych nieruchomości księgi wieczystej i figurowania w nich jako właściciela Skarbu Państwa na datę komunalizacji, a obecnie Gminy, organ administracji publicznej nie ma kompetencji stwierdzenia, że doszło do obalenia domniemania zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej. Była mowa o tym we wcześniejszej części uzasadnienia. Tym samym organ II instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego i prawidłowo przyjął, że z uwagi na istniejące wpisy w księdze wieczystej nie ma możliwości w ramach przysługujących mu kompetencji przyjąć, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. Sąd nie stwierdził także podstaw do uchylenia decyzji z powodu istnienia wad, które winien brać pod uwagę z urzędu.