I OSK 113/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 159/23 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-72/2022/KKW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. prostuje oczywiste omyłki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że: 1. na stronie 1 (pierwszej) uzasadnienia w wersie 13 (trzynastym) w miejsce słowa "Wojewoda" wpisuje słowa "Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji"; w wersie 19 (dziewiętnastym) po słowach "w zbiorze dokumentów" dodaje słowo "Państwowego"; 2. na stronie 2 (drugiej) w wersie 5 (piątym) po słowie "decyzję" w miejsce słowa "Wojewody" wpisuje słowa "Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2022 r."; II. uchyla zaskarżony wyrok w całości; III. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; IV. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A.P. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z 19 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 159/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. (dalej również: "skarżący", "strona", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: "organ", "Minister", "MSWiA") z 10 listopada 2022 r., nr DAP-WN-727-72/2022/KKW (dalej również: "zaskarżona decyzja/akt"; "decyzja/akt z 10 listopada 2022 r.") w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie powyższego wyroku poprzedzały następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z 31 maja 1974 r., nr ZGT-63OB/14/74 (dalej również: "decyzja/akt Prezydenta", "decyzja/akt z 31 maja 1974 r.", "decyzja/akt wywłaszczeniowy"), Prezydent Miasta Kielce (dalej również: "Prezydent") wywłaszczył na rzecz Państwa, za odszkodowaniem dla dotychczasowych właścicieli z nieruchomości o powierzchni 5577 m2, położonej w K., przy ul. W., ujawnionej w zbiorze dokumentów Biura Notarialnego w K. pod nr [...] (współwłasność w ½ części A.P. i B.P.), część nieruchomości o powierzchni 4071 m2, oznaczoną jako działki nr: [...] i [...]. Akt ten został utrzymany w mocy decyzją Wojewody Kieleckiego z 10 września 1974 r., nr GKM.IV-74/33/74 (dalej: "decyzja/akt z 10 września 1974 r."). Aktem Wojewody Świętokrzyskiego (dalej również: "Wojewoda") z 22 czerwca 1999 r., nr ABN.IV-7413/1/164/99 (dalej również: "akt/decyzja komunalizacyjna", "akt/decyzja z 22 czerwca 1999 r."), na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna", "ustawa z 10 maja 1990 r.", "ustawa Przepisy wprowadzające..."), stwierdzono nabycie przez Gminę Kielce (dalej również: "Gmina") z mocy prawa, nieodpłatnie własność m.in. działek nr: [...], [...] i [...], oznaczonych w ewidencji miasta K., obr. [...], ark. [...], stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie ksiąg wieczystych (dalej również: "KW") nr [...] i [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej również: "Prezes UMiRM") z 5 października 1999 r., nr GN.5.3-R-849/98, utrzymaną w mocy aktem tego organu z 21 marca 2000 r., nr P0.5.3-WP-244/99 stwierdzono nieważność decyzji z 10 września 1974 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 31 maja 1974 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 18 kwietnia 2005 r., w sprawach o sygn. akt: I SA 835/00, I SA 830/00 i I SA 887/00 umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 21 marca 2000 r. Pismem z 26 maja 2021 r., skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności aktu komunalizacyjnego. Wskazał, że w jego ocenie, opisana powyżej sytuacja prawna oznacza przywrócenie mu prawa własności (współwłasności) działek nr: [...], [...] i [...] (część dawnych działek nr: [...] i [...]). W konsekwencji wyłączone zostało nieodpłatne nabycie z mocy prawa ww. gruntów przez Gminę. Aktem z 6 lipca 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-258/2021/KPu, rozpatrując ww. żądanie strony, Minister - na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 22 czerwca 1999 r., w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu podkreślił wagę wpisu w KW, wyłączającego – zdaniem organu – możliwość dokonania ustaleń odmiennych niż wynikające z treści tego rejestru. Minister wskazał, że w tej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornych działek na 27 maja 1990 r. był podmiot inny, niż określony wpisem - Skarb Państwa. Wyjaśnił, że skarżący nie wykazał, że posiada tytuł prawnorzeczowy do objętej żądaniem nieruchomości, wobec czego nie legitymował się on przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu komunalizacyjnego. Powyższe skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Pismem z 25 lipca 2022 r. skarżący zażądał ponownego rozparzenia sprawy. Zaskarżonym do WSA, aktem z 10 listopada 2022 r., nr DAP-WN-727-72/2022/KKW, Minister - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 kpa oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2022 r., poz. 1728 ze zm.; dalej: "ukwh", "ustawa 6 lipca 1982 r.") - uchylił w całości decyzję własną z 6 lipca 2022 r. i odmówił stwierdzenia nieważności aktu komunalizacyjnego w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...]. Analizując kartę inwentaryzacyjną nr [...] (integralną część decyzji komunalizacyjnej), MSWiA ustalił, że: działka nr [...] stanowiła część dawnej działki nr [...] (KW nr [...]); działka nr [...] obejmowała część dawnej działki [...] (KW nr [...]); a działka nr [...] była częścią dawnej działki [...] (KW nr [...]). W konsekwencji organ przyjął, że wniosek strony dotyczy jedynie działek objętych decyzjami wywłaszczeniowymi, tzn. o nr: [...] i [...]. Wobec działki nr [...] aktu wywłaszczeniowego nie wydano. Powołując się na związanie granicami wniosku, Minister dokonał jednak oceny stanu prawnego wszystkich ww. działek. Orzekając co do istoty sprawy organ przyjął, że skoro z obrotu prawnego zostały wyeliminowane decyzje wywłaszczeniowe (podstawa aktu komunalizacyjnego), to spadkobierca jednego z dawnych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny (przymiot strony) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - w odniesieniu do objętych nią gruntów, wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości. W motywach decyzji wskazał m.in. na wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 515/21, wyrażający pogląd, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami. Zauważył, że powyższe nie jest równoznaczne z rozstrzyganiem przez organ sporu o własność, a wiąże się jedynie z dokonaniem oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego. Wyjaśnił, że przyznanie statusu strony postępowania nieważnościowego na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Minister podkreślił, że decyzje, wydawane na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., mają charakter deklaratoryjny, potwierdzający stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania. Akt komunalizacyjny nie jest bowiem źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a jedynie potwierdza ten fakt, umożliwiając skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący tytuł. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że decyzja Wojewody z 22 czerwca 1999 r. - w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności - nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględniając, że w dacie wydania aktu komunalizacyjnego, ujawnionym w KW nr [...] właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, organ przyjął, że Wojewoda działał w oparciu o wpis jawny prawa własności zawarty w ww. księdze wieczystej, którego treścią był związany. Powyższe zaś bezpośrednio zdeterminowało przyjęty kierunek rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra, nie sposób zatem było zarzucić organowi wojewódzkiemu, że wydając decyzję z 22 czerwca 1999 r., w kontrolowanej części, rażąco naruszył przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy akt Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wywiódł A.P. Sąd I instancji oddalił skargę, w pełni podzielając ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ. W motywach wyroku WSA wskazał, że skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wynikający ze stwierdzenia nieważności aktu wywłaszczeniowego, co przedłożyło się na wykazanie przez A.P., cyt.: "(...) że w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wykazał swój tytuł prawny do nieruchomości...". Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, nie jest równoznaczne z koniecznością uwzględnienia wniosku nieważnościowego. Podkreślił, że samo stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie powoduje skutku rzeczowego. Sąd I instancji, odnosząc się do powoływanej przez skarżącego uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (dalej również: "uchwała I OPS 2/12"), stwierdził, że nie stoi ona w sprzeczności z wyrażonymi przez Ministra twierdzeniami i wnioskami. Przytaczając fragment ww. uchwały, wskazał, że cyt.: "sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc)". Powyższe, zdaniem WSA, nie oznaczało jednak, że cyt.: "(...) stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odnosi wprost, z racji wydania takiej decyzji, do późniejszych wpisów w księdze wieczystej." Sąd wojewódzki w pełni zgodził się z oceną Ministra, że skarżący w dacie komunalizacji nie był właścicielem spornej nieruchomości, gdyż - jak podał w uzasadnieniu wyroku - z pisma Sądu Rejonowego w Kielcach z 11 października 2021 r., wynikało, że cyt.: "(...) w tzw. księdze papierowej Kw nr [...] ujawniony był na datę komunalizacji Skarb Państwa." Powołując się na art. 3 ust. 1 ukwh i powielając twierdzenia organu, WSA wyjaśnił, że obalenie domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, w ramach postępowań o: 1) uzgodnienie stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ukwh), 2) o ustalenie (art. 189 kodeksu postępowania cywilnego); lub 3) o zasiedzenie (art. 172 kodeksu cywilnego). Wskazując na ugruntowane stanowisko orzecznicze, Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji nie ma możliwości badania i ustalania w toku postępowania administracyjnego prawidłowości wpisów w księgach wieczystych. Podobnie, ww. kompetencje nie przysługują sądom administracyjnym. Dalej WSA przypomniał, że postępowanie nieważnościowe jest procedurą o charakterze nadzwyczajnym, w której organ ocenia daną decyzję jedynie pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 kpa. Wskazał, że rażące wady (skutkujące stwierdzeniem nieważności) muszą tkwić w samej decyzji, a organ nadzoru nie ustala na nowo stanu faktycznego, ani nie dopuszcza nowych dowodów. Zadaniem organu jest zatem zbadanie, czy wystąpiły przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa, jedynie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Sąd I instancji podkreślił, że zanegowanie stanu faktycznego danej sprawy nie następuje w postępowaniu nieważnościowym, a we wznowieniowym. Powyższe doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, że w prowadzonym przez Ministra postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, brak było podstaw do oceny nowych dowodów, czego - zdaniem tego Sądu - żądał skarżący. Sąd I instancji powielił stanowisko Ministra również w zakresie związania Wojewody wpisem jawnym w księdze wieczystej, który wskazywał na przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności spornego gruntu, w dacie istotnej dla komunalizacji. Powołując się na wyłączenie możliwości badania przez organ administracji publicznej prawidłowości wpisów w księgach wieczystych wyjaśnił, że brak wykreślenia tego prawa determinował w pełni przyjęty kierunek rozstrzygnięcia, cyt.: "Sąd przy tym nie neguje, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowych nastąpił skutek w postaci utraty przez Skarb Państwa tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże wobec założenia dla tych nieruchomości księgi wieczystej i figurowania w nich jako właściciela Skarbu Państwa na datę komunalizacji, a obecnie Gminy, organ administracji publicznej nie ma kompetencji stwierdzenia, że doszło do obalenia domniemania zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej." Konstatując WSA wskazał, że cyt.: "Poza tym sąd administracyjny nie zajmuje się badaniem prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, nie rozstrzyga o roszczeniach podmiotów o charakterze cywilnoprawnym, organ administracji publicznej nie ma kompetencji do kwestionowania wpisów w księgach wieczystych gdyż korzystają one z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym – art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. (...) Dopóki zatem wpisy w księgach wieczystych nie zostaną zmienione tak, że nieruchomość będzie stanowiła współwłasność skarżącego, dopóty nie będzie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej." Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł A.P., kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 ust. 1 ukwh, cyt.: "(...) przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie ma on żadnego znaczenia przy przedmiotowym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej pozostającej w zależności od bytu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, a nadto nie może być on stosowany (rozumiany) w ten sposób, że sprzeciwia się i stanowi przeszkodę w stwierdzenia w trybie postępowania administracyjnego nieważności decyzji"; 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, cyt.: "(...) przez błędne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, bądź wydania decyzji bez podstawy prawnej, mimo że Skarbowi Państwa w świetle decyzji obiektywnie nie przysługiwało prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej nie był". II. przepisów postępowania: A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 76 § 1 i art. 80 kpa; B. art. 269 § 1 ppsa, poprzez cyt.: "(...) przyjęcie przez skład orzekający stanowiska niezgodnego z zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.11.2012 r. I OPS 2/12 i naruszenie obowiązku przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi - co miało wpływ na wynik sprawy." W uzasadnieniu środka zaskarżenia powołano się m.in. na - opartą o art. 269 ppsa - moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odniesiono ją w szczególności do niezastosowania się przez Sąd wojewódzki do uchwały z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, której teza - zdaniem autora skargi kasacyjnej - obligowała WSA do zajęcia stanowiska odmiennego, niż wyrażone w kwestionowanym wyroku. Z brzmienia uchwały wynika, że cyt.: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie ort. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie ort. 145 §1 pkt 8 K.p.a." W ocenie skarżącego kasacyjnie, ww. uchwała miała zastosowanie do sytuacji strony, gdyż w oparciu o decyzję wywłaszczeniową, wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję (akt komunalizacyjny). Niezastosowanie się przez skład orzekający do ww. uchwały miało zaś - zdaniem skarżącego - istotny wpływ na wynik tej sprawy, ponieważ nieważność decyzji wywłaszczeniowej, implikowałaby pochodne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W jego ocenie, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że cyt.: "(...) z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., bynajmniej nic innego nie wynika", zaprzeczające ww. tezie. Za zbędnie autor środka zaskarżenia uznał zawarte w uzasadnieniu wyroku oceny w zakresie stosowania i interpretowania art. 3 ust. 1 ukwh i art. 10 ust. 1 ukwh. W jego opinii należało skoncentrować się cyt.: "(...) merytorycznie nad nieważnościową kwalifikacją decyzji komunalizacyjnej, w związku z odpadnięciem [unieważnieniem] podstawy jaką było wywłaszczenie." Za nieprawidłowe i stojące w sprzeczności z treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 kpa, uznano również stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności danego aktu, organ analizuje jedynie materiał dowodowy, zgromadzony w postępowaniu zwykłym, pomijając jakiekolwiek nowe ustalenia faktyczne. W środku zaskarżenia wyroku wyjaśniono, że istotne dla takiego rozstrzygnięcia dokumenty (jak: decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej) mogą być wydane i wejść do obrotu prawnego już po zakończeniu postępowania zwykłego. Całokształt materiału dowodowego, o którym mowa w art. 80 kpa powinien więc obejmować także akty Prezesa UMiRM z 5 października 1999 r. i 21 marca 2000 r. - stwierdzające nieważność wywłaszczenia nieruchomości, objętej przedmiotem komunalizacji. W jego ocenie, dokumenty te bezpośrednio rzutowały na ocenę nieważności decyzji komunalizacyjnej, jako decyzji zależnej. W kwestii wadliwego zastosowania art. 3 ust. 1 ukwh, skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że fakt wydania przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej w oparciu o wpisy w księgach wieczystych, nie może przesądzać o prawidłowości tego aktu pod kątem wad z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jego zdaniem, cyt.: "(...) przepis ten nie może być stosowany (rozumiany) w ten sposób, że sprzeciwia się i stanowi przeszkodę stwierdzenia - w trybie postępowania administracyjnego - nieważności decyzji...". Wpisy prawa własności w księdze wieczystej mają charakter pochodny (deklaratoryjny), a ich źródło pochodzi z właściwej czynności prawnej lub decyzji administracyjnej. Strona zaznaczyła, że brak wiedzy Wojewody o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości w dacie podejmowania decyzji komunalizacyjnej i oparcie rozstrzygnięcia na treści wpisów w księdze wieczystej, pozostaje - w jej ocenie - bez wpływu na formułowaną w postępowaniu nadzorczym ocenę legalności tego aktu. Podkreśliła, że unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej przesądza o braku tytułu prawnego do nieruchomości Skarbu Państwa ex tunc. Uzasadnienia dla naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym uznaniu, niewypełnienia ww. przesłanki, pomimo faktu, że Skarbowi Państwa w świetle decyzji unieważniającej wywłaszczenie, obiektywnie nie przysługiwało prawo własności nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Akt komunalizacyjny oparty zatem został na wadliwym przypisaniu prawa własności podmiotowi, którym nigdy się tym prawem nie legitymował. Podnosząc jak wyżej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; alternatywnie o rozpoznanie sprawy co do istoty, uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Ministra z 10 listopada 2022 r. oraz poprzedzającego ją aktu tego organu z 6 lipca 2022 r. Żądaniem objęto również zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji pierwszeństwo rozpoznania przysługuje - co do zasady - wadliwościom o charakterze procesowym, gdyż jedynie prawidłowe ustalenie, czy brak podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, pozwala na weryfikację zarzutów materialnoprawnych. W tej sprawie pozostają one w bezpośrednim związku z postulowanymi w środku zaskarżania wadami, opartymi na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa. Powyższe uzasadnia zaś łączne odniesienie się do ich treści przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna jest zasadna. Spór w tej sprawie dotyczy prawidłowości zaakceptowania przez Sąd I instancji, wydanej w trybie nadzorczym, decyzji MSWiA z 10 listopada 2022 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności aktu komunalizacyjnego, w zakresie opisanych na wstępie działek. W szczególności zaś kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa, relewantnym dla przyjętego kierunku rozstrzygnięcia było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej z 31 maja 1974 r. (i utrzymującego ją w mocy aktu Prezydenta z 10 września 1974 r.), w konsekwencji której nastąpiło przejście prawa własności spornego gruntu na własność Skarbu Państwa. Powyższe bowiem następczo determinowało aktualizację istotnego warunku nabycia, w trybie art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r., nieodpłatnie przez Gminę objętych aktem Wojewody z 22 czerwca 1999 r. nieruchomości. Poza sporem pozostaje przyznanie A.P. przymiotu strony postępowania nadzorczego, oparte na stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz fakt pozostawania w obrocie prawnym (na datę istotną dla komunalizacji) wpisu w księgach wieczystych nr: [...] i [...], wskazującego na własność Skarbu Państwa w odniesieniu do spornych działek. Sąd wojewódzki, aprobując rezultat postępowania nadzorczego, motywy swojego rozstrzygnięcia oparł w zasadzie jedynie na bezwzględnym - jego zdaniem - związaniu organów i sądów administracyjnych domniemaniem zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Kwestii tej poświęcił obszerny i główny wywód w części perswazyjnej wyroku, nie oceniając właściwie skutków eliminacji z obrotu podstawy tego wpisu. WSA wskazał jedynie, że treść ww. dokumentu rejestrowego (KW) jest wiążąca, cyt.: "Dopóki zatem wpisy w księgach wieczystych nie zostaną zmienione tak, że nieruchomość będzie stanowiła współwłasność skarżącego, dopóty nie będzie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej." W ocenie składu orzekającego w I instancji, brak było zgodnej z obowiązującym prawem, możliwości podważenia skutków wynikających z art. 3 ukwh, ale i konieczności przeprowadzania w ramach postępowania nadzorczego jakiejkolwiek, dodatkowej analizy aktualnego stanu prawno-faktycznego objętej komunalizacją nieruchomości. Powyższe, zdaniem Sądu wojewódzkiego, skutkować musiało odmową stwierdzenia nieważności aktu Wojewody z 22 czerwca 1999 r. Odmiennie na tę kwestie zapatruje się skarżący kasacyjnie. Podkreśla on istotność stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, która - de facto stanowiła podstawę komunalizacji spornego gruntu - określając jego przynależność na 27 maja 1990 r. do mienia ogólnonarodowego (państwowego), stanowiącego własność ówczesnego Skarbu Państwa. Powyższe zaś bezpośrednio implikowało możliwość wydania aktu nabycia, nieodpłatnie z mocy prawa ww. działek przez właściwą gminę. Kasator powołuje się tu w szczególności na moc wiążącą uchwały I OPS 2/12 (art. 269 ppsa) oraz na rzeczywisty brak podstawy prawnej dla komunalizacji, wobec wyłączenia z obrotu ex tunc decyzji Prezydenta z 31 maja 1974 r. oraz aktu utrzymującego ją w mocy. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że postępowanie nadzorcze, prowadzone na gruncie art. 156 kpa, nie oznacza ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w trybie postępowania zwykłego (tu: akt komunalizacyjny) - co skądinąd słusznie zauważył Sąd wojewódzki. Sprowadza się ono do przeprowadzenia analizy i oceny, czy badana w jego ramach decyzja dotknięta była jedną z wad, wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem procesu walidacyjnego jest w szczególności to, czy kontrolowany w trybie nadzorczym akt organu spełnia przesłanki wynikające ze stanu prawnego, obowiązującego w dniu jego wydania i czy ustalony przez organ orzekający stan faktyczny był relewantny dla zastosowania przepisów, na podstawie których ocenianą decyzję wydano. Podstawę normatywną weryfikowanego aktu Wojewody z 22 czerwca 1999 r., stanowił m. in. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W myśl ww. przepisu, cyt.: "(...) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Wymienione w cytowanej regulacji przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.). Art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające... znajdował zastosowanie jedynie wobec mienia stanowiącego na 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe, w tym do nieruchomości, które na ww. datę stanowiły własność Skarbu Państwa. Akt Wojewody z 22 czerwca 1999 r. miał charakter deklaratoryjny, a zatem jego wydanie potwierdzało, że Gmina Kielce nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie - z ww. datą - prawo własności oznaczonych w nim nieruchomości. Co istotne, decyzja taka powinna odnosić się do stanu prawnego aktualnego na 27 maja 1990 r. Zaznaczenia również wymaga, że deklaratoryjny charakter aktu komunalizacyjnego powoduje, że stan "świadomości" organu, w zakresie rzeczywistego stanu prawnego danej nieruchomości, nie jest kwestią istotną dla komunalizacji. Wojewoda weryfikacji tej przesłanki nabycia gruntu przez Gminę dokonywał jedynie w oparciu o wpis w odpowiedniej księdze wieczystej, aktualny na 27 maja 1990 r. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, za kluczowy jednak uznać należy rzeczywisty stan prawny gruntu, a więc to, czy w dacie komunalizacji stanowił on realnie mienie Skarbu Państwa (por. np. wyrok NSA: z 24 lutego 2022 r.; I OSK 800/21; czy z 9 listopada 2023 r., I OSK 2202/22). Z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jasno wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że akt Wojewody rażąco naruszał prawo materialne, a w szczególności - co nie zostało wprost dookreślone w środku zaskarżenia: art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające... w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wykładnia ww. regulacji ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą nieodpłatne nabycie z mocy prawa danej nieruchomości przez właściwą gminę może dotyczyć jedynie gruntu państwowego, nie dopuszcza więc sytuacji objęcia dyspozycją tego przepisu działek stanowiących własność osoby fizycznej. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku, gdy akt organu jest w sposób oczywisty sprzeczny z treścią zastosowanej w danej sprawie normy prawnej, a jego skutków nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Skoro zaś treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest, w aspekcie językowym, w pełni jasna i oczywista - decyzja, wydana na jego podstawie, stwierdzająca nabycie przez Gminę Kielce mienia prywatnego, stanowić musi jaskrawe i niewątpliwe zaprzeczenie stanu prawnego, wykreowanego tą normą. Każdorazowo zatem decyzja o komunalizacji mienia prywatnego, dotknięta będzie kwalifikowaną wadą, objętą dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Waga takiego naruszenia powinna zaś znaleźć właściwe odzwierciedlenie w wydanej w trybie nadzoru, decyzji Ministra z 10 listopada 2022 r. (w odniesieniu do poszczególnych, objętych żądaniem działek), a w sytuacji zakwestionowania tego aktu organu przez stronę postępowania nadzorczego - w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się również do twierdzeń skarżącego w zakresie powinności rozważenia przez Sąd wojewódzki skutków uchwały z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. Wbrew stanowisku WSA, teza ww. uchwały nie jest irrelewantna dla wyniku tej sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji (tu: aktu wywłaszczeniowego), w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję (tu: akt z 22 czerwca 1999 r.), może bowiem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Skoro zaś decyzją Wojewody doszło do - pozostającego w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - potwierdzenia nabycia z mocy prawa części mienia prywatnego, skutki takiego aktu dla rzeczywistego (pomimo braku odpowiedniego wpisu w KW) właściciela gruntu, należy odczytywać właśnie w kontekście tej uchwały. Twierdzenia Sądu I instancji o tym, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej wpis ujawniony w księdze wieczystej przypisywał prawo do spornych gruntów Skarbowi Państwa, a więc był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym tej nieruchomości są o tyle bezzasadne, że decyzja stwierdzająca nieważność wywłaszczenia (skuteczna ex tunc, a więc z mocą wsteczną) była już ostateczna i prawomocna. Sąd kasacyjny nie aprobuje także, wyrażonego przez WSA, poglądu w zakresie - wywodzonego z bezwzględnego charakteru związania art. 3 ukwh - braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, opartej na aktualnych na datę jej wydania, wpisach w księdze wieczystej. Stanowisko takie prowadzi bowiem do bezrefleksyjnego zanegowania istnienia podstaw weryfikacji aktu administracyjnego w trybie art. 156 § 1 kpa, również w sytuacji oparcia go o wadliwe, choć istniejące w określonej dacie, wpisy wieczystoksięgowe. Art. 3 ust. 1 ukwh, konstytuuje domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Celem wprowadzenia tej regulacji było wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do treści ksiąg wieczystych, jako rejestru publicznego. Wbrew jednak, powielonym przez Sąd I instancji, twierdzeniom Ministra, mimo że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ukwh) - domniemanie to może zostać wzruszone nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym (w drodze powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - art. 10 ukwh, czy o ustalenie na podstawie art. 189 kpc, albo o zasiedzenie). W doktrynie wskazuje się, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest domniemaniem zwykłym wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Podstawowym rozwiązaniem proceduralnym, pozwalającym na jego obalenie, jest rzeczywiście powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Niezależnie jednak od powyższego można je jednak obalić przeciwdowodem w każdym postępowaniu, w którym treść rozstrzygnięcia warunkowana jest stwierdzeniem rzeczywistego stanu prawnego (por. B. Barłowski, E. Janeczko, Księgi wieczyste, W. Pr. 1988, s. 35-36; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2010, s. 297-298; J. Ignatowicz, J. Wasilkowski, w: System prawa cywilnego, t. II, s. 911; A. Menes, Domniemania, s. 66; K. Piasecki, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, OW Branta 1995, s. 18 uw. 2, s. 19-20, uw. 7; S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 37-38; także: uchwała Sądu Najwyższego (dalej również: "SN") z 26 marca 1993 r., III CZP 14/93; wyrok SN z 21 marca 2001 r., II CKN 325/00). Co istotne, obalenie w takim postępowaniu domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym implikuje skutki jedynie w zakresie danej sprawy i zapadającego w jej ramach rozstrzygnięcia. Sam wpis nadal figuruje w rejestrze i w dalszym ciągu, z wyłączeniem tej konkretnej sprawy, istnieje domniemanie jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (tak: E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2012, s. 291; E. Gniewek w: red. E. Gniewek, System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2013, s. 198, nb 198). Powyższe potwierdza m.in. również orzeczenie Sądu Najwyższego z 17 czerwca 1960 r., 3 CR 328/60, wyrażające się w tezie, że domniemanie z art. 3 ukwh można obalić w dowolnym postępowaniu (nie tylko w ramach powództwa o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym), w którym rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie. Dopuszczono tu dowodzenie w tym zakresie w oparciu o cyt.: "wszelkie dostępne środki dowodowe". Za uznaniem możliwości obalenia domniemania z art. 3 ukwh, tak w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy, opowiedział się również Trybunał Konstytucyjny np. w wyroku z 21 lipca 2004 r., SK 57/03. Owszem wpisy w księgach wieczystych są wiążące dla organów administracji i sądów administracyjnych, jednak - jak wskazano powyżej - obalenie domniemania z art. 3 ukwh, stanowi podstawę dla weryfikacji danego, konkretnego aktu administracyjnego opartego na wpisie - w sposób odpowiadający zasadzie prawdy materialnej, a więc zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Tego rodzaju weryfikacja stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), przez co jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom. Powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być jednak jedynie stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., I OSK 464/22). Przyjmując ww. pogląd Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne decyzji Prezesa UMiRM. Dodatkowo zauważyć należy, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wyrażany jest pogląd, że wpis w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji potwierdzenia - poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów - odjęcia podstaw dla zastosowania art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. (np. poprzez przedstawienie prawomocnego aktu stwierdzającego nieważność wywłaszczenia danej nieruchomości, jak w tej sprawie), co w pełni aprobuje skład orzekający w sprawie sygn. akt I OSK 113/24. Bezzasadne, w kontekście powyższych analiz stosowania i wykładni przepisów prawa, poglądów doktryny i orzecznictwa, były zatem twierdzenia Ministra i WSA w Warszawie, że wystarczającym dla sanowania kierunku rozstrzygnięcia przyjętego w kwestionowanej decyzji z 10 listopada 2022 r. było stwierdzenie działania Wojewody w zaufaniu do zapisów odpowiednich ksiąg wieczystych. W ocenie NSA teza taka nie jest w żadnym razie słuszna i nie może bezwzględnie przesądzać o prawidłowości decyzji komunalizacyjnej. Dodatkowo i jedynie na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na potrzebę rozważenia sytuacji skarżącego kasacyjnie, zdeterminowaną m.in. wyłączeniem możliwości skutecznego wniesienia przez niego powództwa z art. 10 ukwh. Sam bowiem fakt wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do danej nieruchomości (czy jej części), nie w każdym przypadku otwiera możliwość zainicjowania na tej podstawie stosownej zmiany treści księgi wieczystej. Przywołania w tym miejscu wymaga uchwała Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07. Wyrażono w niej stanowisko, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją". Powyższe implikuje wniosek, że do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej, stanowiącej podstawę wpisu w rejestrze publicznym, sąd wieczystoksięgowy nie ma możliwości podważenia (i w konsekwencji zmiany) stwierdzonego w niej stanu prawnego. Taka sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie, w efekcie bowiem odmownej decyzji nadzorczej Ministra z 10 listopada 2022 r., stronie odjęto prawo egzekwowania skutków ww. aktu Prezesa UMiRM. Stan taki nie powinien zaś podlegać ochronie w państwie prawa. Analizując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - w aspekcie oceny przeprowadzonego przez Ministra w ramach aktu nadzoru - postępowania dowodowego (w tym poprzez: wadliwe wyważenie mocy dowodowej wpisu w KW i skutków stwierdzenia nieważności aktu wywłaszczeniowego w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej; pominięcie waloru dowodowego aktu Prezesa UMiRM i konsekwencji jego wydania dla wyniku sprawy; uznanie bezwzględnego związania organu komunalizacyjnego mocą dowodową wpisu w KW, niezależną - zdaniem Sądu meriti - od jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym) oraz art. 269 ppsa, przez nieuwzględnienie w sprawie wiążącej wykładni przedstawionej w tezie uchwały z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. W konsekwencji WSA naruszył również art. 151 ppsa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające... i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bezkrytycznie akceptując stanowisko Ministra i oddalając skargę. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, dokonując ponownej analizy i oceny aktu komunalizacyjnego w kontekście aktualizacji przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa – uchylił zaskarżony wyrok i kwestionowaną decyzję MSWiA. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 156 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 3 ppsa - orzekł z urzędu o sprostowaniu oczywistych omyłek pisarskich w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.