I SA/Wa 1511/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. J. na akt Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieobecnych 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz P. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Aktem administracyjnym z 25 marca 2023 r. nr AO-D-V-I.5343.1.80.2022.UKR Prezydent m. st. Warszawy przyznał P. J. wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora dla osoby nieobecnej. Zaskarżony akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym; Postanowieniem z 8 marca 2023 r. sygn. akt VI RNs 85/23, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta m. st. Warszawy, Sąd Rejonowy dla [...] w [...] wyznaczył adwokata P. J. kuratorem celem reprezentowania interesów nieobecnej M. M. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymeldowania z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z 27 marca 2023 r. nr AO-D-V-I.5343.1.80.2022.UKR Prezydent m. st. Warszawy orzekł o wymeldowaniu M. M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z 11 kwietnia 2023 r., działając w imieniu nieobecnej M. M., P.J. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc, miedzy innymi, o zasądzenie na rzecz ustanowionego kuratora kosztów udzielonej pomocy prawnej, a także zwrotu wydatków w kwocie 6.80 złotych (koszt wysyłki odwołania). Decyzją z 18 maja 2023 r. nr WSO-I.621.1.52.2023 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję z 27 marca 2023 r. Odnosząc się do wniosku o wypłatę wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora organ odwoławczy wskazał, że organem właściwym w tym zakresie jest Prezydent m. st. Warszawy, który wystąpił o ustanowienie kuratora. Aktem administracyjnym z 25 marca 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 263 § 2 k.p.a., przyznał P. J. wynagrodzenie w wysokości 70 złotych (brutto) za czynności wykonane w charakterze przedstawiciela ustanowionego przez sąd w trybie art. 34 § 1 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wymeldowania M. M. zakończonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 27 marca 2023 r. W uzasadnieniu powyższego aktu organ przywołał postanowienie Sadu Rejonowego z 8 marca 2023 r. i podniósł, że P. J. wykonał wszelkie wymagane prawem czynności niezbędne do wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu jako przedstawiciel M. M. Prezydent wskazał następnie na uchwałę Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. III CZP 117/88 i stwierdził, że wobec braku regulacji prawnej w sprawie wynagrodzenia za czynności kuratora w postępowaniu administracyjnym przy ustalaniu jego wysokości wzięto pod uwagę nakład pracy, jaki został włożony w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy akt Prezydenta m. st. Warszawy złożył P. J. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej w zw. z § 14 ust. 1 lit. c w zw. z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie poprzez nieprzyznanie skarżącemu wynagrodzenia we właściwej wysokości powiększonego o podatek VAT, 2) § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej poprzez brak zastosowania i nieprzyznanie kuratorowi dla osoby nieznanej z miejsca pobytu zwrotu uzasadnionych wydatków, jakie zostały przez niego poniesione (koszt nadania odwołania). Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przepisach k.p.a. brak jest regulacji określających wprost wysokość wynagrodzenia dla kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu i zasad jego przyznawania. Tym samym w takiej sytuacji zasadne jest odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej. Taką regulację, w ocenie skarżącego, stanowi rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Skarżący przywołał § 1 ww. rozporządzenia i podniósł, że w niniejszej sprawie kuratorowi przyznano wynagrodzenie poniżej kwoty 60 zł, bowiem podatek VAT nie stanowi wynagrodzenia kuratora. Zdaniem skarżącego, już tylko z tego powodu zaskarżony akt należy uchylić, bowiem skarżącemu należało przyznać wynagrodzenie w wysokości nie mniejszej niż 60 zł powiększone o podatek VAT. Wskazał również, że reprezentował osobę nieznaną z miejsca pobytu w dwóch instancjach, w związku z czym wynagrodzenie powinno być ustalone za każdą z nich. Skarżący podniósł, że najbardziej zbliżone rodzajowo do postępowania administracyjnego jest postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem stosując odpowiednio § 14 ust. 1 lit. c w zw. z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, kuratorowi należy przyznać wynagrodzenie w wysokości 192 zł powiększone o podatek VAT (za pełnienie funkcji kuratora przed organem I instancji) oraz w wysokości 96 zł powiększone o podatek VAT (za pełnienie funkcji kuratora przed organem II instancji). W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przywołane w skardze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dotyczące kosztów postępowania cywilnego nie mogą w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania. W ocenie organu, istniejąca luka prawna na zasadzie analogii może być wypełniona jedynie w sytuacjach wyjątkowych i ze szczególną ostrożnością w przypadku dysponowania środkami publicznymi. Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Co najmniej od 2013 roku wiadomo było o braku regulacji. Racjonalny ustawodawca mógł zatem, jeśli widział taką potrzebę, doprowadzić do uregulowania tej kwestii. Jeśli zaś sprawa nie została uregulowana to pozostaje ona w kompetencjach innych organów (tu: Prezydenta m. st. Warszawy). Organ podniósł, że dotychczasowa praktyka Urzędu, mając na uwadze typowy zakres czynności wykonywanych przez kuratorów wyznaczanych przez sąd powszechny w sprawach nieobecnych dotyczących spraw meldunkowych, polegała na przyjęciu stawki w wysokości 70 zł jako wynagrodzenia właściwego do poniesionego nakładu pracy. Ustalając wynagrodzenie dla skarżącego organ kierował się nakładem pracy włożonym w sprawę, przy zachowaniu należytej staranności. Skarżący w postępowaniu przez organem pierwszej instancji nie uczestniczył aktywnie, nie zapoznawał się z aktami postępowania, złożył jedynie odwołanie od decyzji o wymeldowaniu, w którym zawarł wniosek, będący w zasadzie zaleceniem dla organu, gdzie należy się zwrócić w celu ustalenia miejsca pobytu nieobecnej. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że to obowiązkiem kuratora jest poszukiwanie osoby nieobecnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego skarżącemu przysługuje wynagrodzenie, które z uwagi na ścisły związek z konkretnym postępowaniem administracyjnym obciąża organ administracji. Kwestia ta nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12, Lex nr 1529036 , czy uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 . sygn. akt III CZP 117/88, OSNC z 1990, nr 1, poz. 11). Nie jest również kwestionowane, że w obowiązujących przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako "k.p.a.") brak jest regulacji określających wprost wysokość należnego kuratorowi wynagrodzenia i tryb jego przyznawania. Spór w sprawie dotyczy tego czy wobec wskazanej luki prawnej do ustalenia wysokości należnego skarżącemu wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora mogą znaleźć zastosowanie regulacje dotyczące kosztów postępowania cywilnego. Zdaniem organu, taka możliwość jest wykluczona. Istniejąca luka prawna na zasadzie analogii może być bowiem wypełniona jedynie w sytuacjach wyjątkowych i ze szczególną ostrożnością w przypadku dysponowania środkami publicznymi. Wobec zatem braku w obowiązujących przepisach regulacji określających wprost wysokość należnego kuratorowi wynagrodzenia i tryb jego przyznawania kwestie te pozostają w kompetencjach innych organów (tutaj: Prezydenta m. st. Warszawy). Sąd powyższego stanowiska organu nie podziela. Przypomnieć trzeba, że stosunek prawny istniejący pomiędzy organem administracji i kuratorem opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną przez sąd niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z powyższym obowiązkiem wiąże się niewątpliwie prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za czynności podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony. Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, że kuratorowi ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. przysługuje wynagrodzenie z tytułu pełnionej przez niego funkcji. Funkcja ta nie ma przecież charakteru dobrowolnej i bezinteresownej działalności społecznej, zaś z jej pełnieniem, co warte podkreślenia, wiążą się określone obowiązki wymagające określonego nakładu pracy, w tym również ponoszenia koniecznych wydatków. Trafność powyższego stanowiska potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, gdzie wskazano, że wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu, zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a., następuje na podstawie art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy wyjaśnił również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, lecz kuratorem w danym postępowaniu, zaś o charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Powoduje to, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter, jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym (por. również wyroki NSA z: 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/19 i 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7054/21). Powyższe potwierdza, że wobec deficytów regulacyjnych w zakresie podstaw ustalania wysokości wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy odwołać się do odpowiedniego stosowania przepisów prawa, których treść, cel ustanowienia oraz funkcje uzasadniają wniosek o ich odpowiedniości dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego temu kuratorowi. Zdaniem Sądu, trafnie podnosi skarżący, że takimi przepisami mogą być, stosowane odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, przy uwzględnieniu, z mocy odesłania zawartego w § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych, których to stawek wskazane wynagrodzenie nie może przekraczać. Przy tym zgodnie z powołaną regulacją ustalając wysokość należnego kuratorowi wynagrodzenia organ uwzględnia nakład pracy oraz wysokość i celowość poniesionych wydatków generowanych rodzajem sprawy i stopniem jej zawiłości (§ 1 i § 2 ww. rozporządzenia). W niniejszej sprawie organ ustalił wynagrodzenie za pełnione przez skarżącego czynności kuratora w oderwaniu od powołanych przepisów rozporządzenia z 9 marca 2018 r. Działanie to Sąd uznał za błędne. Organ administracji nie może bowiem subiektywnie decydować, w oparciu o jakie kryteria ustali wynagrodzenie kuratora, lecz musi to czynić na podstawie przepisów prawa. W tym przypadku, jak już wskazano wyżej, takimi przepisami są, stosowane odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, przy uwzględnieniu, na mocy odesłania zawartego w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie. W konsekwencji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego aktu jako wydanego z istotnym naruszeniem § 1 i § 2 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, ustali należne kuratorowi wynagrodzenie zajmując przy tym stanowisko w przedmiocie zgłoszonego żądania zwrotu poniesionych przez kuratora wydatków.