I SA/Wa 1503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. W., T. K., A. W., B. H. i J. W. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 128/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. W., T. K., A. W., B. H. i J. W. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. (20 września 2017 r. – data wpływu do Sądu) M. W., A. W., J. W., T. K. i B. H. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 128/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy złożonego w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako: ugn), wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...]. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej skardze skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 2) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu po wydaniu powołanego wyżej wyroku ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sąd ustalił, że akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 128/14 wpłynęły do Prezydenta w dniu 17 grudnia 2014 r., zatem termin wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął w dniu 17 lutego 2015 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący przed wniesieniem do Sądu przedmiotowej skargi wezwali Prezydenta do wykonania ww. wyroku pismem z dnia 24 lipca 2017 r., jednak Prezydent nie zastosował się do tego wezwania i nie wydał decyzji odszkodowawczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Ponadto organ wskazał, że przed Prezydentem prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn, stosownie do którego odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W niniejszej sprawie w celu ustalenia tych okoliczności organ pismem z dnia 8 września 2017 r. wystąpił do [...] z prośbą o przesłanie informacji, czy teren przedmiotowej nieruchomości wchodzący w skład działek ewidencyjnych nr [...] objęty został jakąkolwiek decyzją lokalizacyjną oraz kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji. Organ podniósł, iż opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane jest stopniem skomplikowania sprawy oraz koniecznością wyczerpującego zebrania materiału dowodowego pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego a także bardzo dużą ilością wpływających spraw z zakresu odszkodowań. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 634/15, z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 650/16 i z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 163/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niewykonanie wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 128/14, wymierzył Prezydentowi [...] grzywny w wysokości odpowiednio [...] zł. Następnie skarżący wystąpili z kolejną skargą z dnia 8 sierpnia 2017 r. na niewykonanie powołanego wyroku z dnia 9 maja 2014 r., która to skarga zainicjowała niniejsze postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Jak wskazano wyżej, przed wniesieniem skargi z dnia 8 sierpnia 2017 r. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 128/14, skarżący pismem z dnia 24 lipca 2017 r. wezwali Prezydenta do jego wykonania. Procesowy wymóg wniesienia skargi został zatem spełniony. Terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 ppsa nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 ppsa, a w konsekwencji dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego czasu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2721/12, Lex nr 1248469). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że do dnia wydania niniejszego wyroku Prezydent nie rozstrzygnął wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania. Oznacza to, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za uzasadniony wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 kpa oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa. Natomiast wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Przy czym na wysokość wymierzonej organowi grzywny miał wpływ termin, w jakim ponownie skarżący złożyli skargę. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 163/17 wraz z aktami administracyjnymi sprawy wpłynął do organu w dniu 26 lipca 2017 r., a skarżący z niniejszą skargą na niewykonanie wyroku wystąpili w dniu 8 sierpnia 2017 r., czyli po 12 dniach od doręczenia organowi odpisu poprzedniego ww. wyroku o ukaraniu organu grzywną wraz z aktami sprawy. Sytuacja ta spowodowała, że organ właściwie nie miał obiektywnie możliwości aby skutecznie zareagować na poprzedni wyrok Sądu i rozpoznać wniosek odszkodowawczy, skoro - jak wynika z akt sprawy - konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 ppsa Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z 7 kwietnia 2017 r. nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Przy dokonywaniu tej oceny Sąd wziął bowiem pod uwagę to, że sprawy prowadzone w oparciu o przepis art. 215 ugn są sprawami szczególnie skomplikowanymi pod względem prawnorzeczowym. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę jedną z przesłanek badanych w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. W postępowaniu konieczne jest jeszcze ustalenie przez organ kiedy przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod inwestycje i czy spełnia przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn. Ponadto za zajętym przez Sąd stanowiskiem o braku rażącego charakteru bezczynności przemawia również okoliczność, iż od dnia 26 lipca 2017 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 163/17 (tj. od trzeciego wyroku o wymierzeniu organowi grzywny za niewykonanie wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 128/14) organ nie mógł odpowiednio i skutecznie na niego zareagować gdyż skarżący już w dniu 8 sierpnia 2017 r. wystąpili z nową skargą na niewykonanie powołanego wyroku z 2014 r., czym praktycznie uniemożliwili dalsze działania organu w sprawie rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Organ był zmuszony bowiem przekazać akta sprawy wraz z ww. skargą Sądowi. Identyczna sytuacja miała miejsce przy poprzedniej skardze na niewykonanie ww wyroku z 2014r. Odpis wyroku wraz z aktami sprawy w sprawie I SA/Wa 650/16 został doręczony organowi w dniu 23 listopada 2016r. a ponowna skarga na jego niewykonanie wraz z żądaniem wymierzenia organowi grzywny wpłynęła już w dniu 6 grudnia 2016r. Takie działanie stron skarżących nosi znamiona nadużycia prawa do Sądu. Z jednej strony organ ma obowiązek wykonać wyrok nakazujący mu rozpoznanie sprawy w określonym terminie, z drugiej zaś strony (jakkolwiek winien w tej sytuacji zabezpieczyć sobie dostęp do akt postępowania) to jednak jednocześnie normatywnie ma w tym zakresie ustanowiony obowiązek przekazania akt Sądowi. W tej sytuacji, jakkolwiek poprzednio orzekane wobec organu kary grzywny były sukcesywnie podwyższane przez Sąd, który stwierdzał w zakresie niewykonania wyroku z 2014r. rażące naruszenia prawa – to w zaistniałej sytuacji Sąd rozpoznający niniejszą skargę uznał, że co do zasady nie można jeszcze przyjąć, iż podlega ona oddaleniu ( z uwagi na nadużycie prawa do Sądu) to miarkował zarówno wysokość grzywny jak i kolejne orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Rażącego naruszenia prawa w stanie faktycznym sprawy Sąd się nie dopatrzył. Z powyższych względów w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art. 154 § 2 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).