I SA/Wa 15/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej Świętego [...] w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 października 2022 r. nr DAP-WN-727-82/2022/MŚ w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 19 października 2022 r., nr DAP-WN-727-82/2022/MŚ, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), po rozpatrzeniu wniosku Parafii Rzymskokatolickiej Świętego [...] w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z 1 sierpnia 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-555/2021/MGa, w przedmiocie umorzenia postępowania. Decyzja Ministra z 19 października 2022 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda K. decyzją z 12 listopada 1991 r., nr G/MK/136/91/1/7241 działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie Ł., uregulowanych w księdze wieczystej [...] cz., opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Parafia Rzymskokatolickiej Świętego [...] w B. (dalej: "Parafią") wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody K.. Minister, powołaną na wstępie decyzją z 1 sierpnia 2022 r., nr DAP-WPK-727-l-555/2021/MGa, umorzył wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z 12 listopada 1991 r., nr G/MK/136/91/1/7241 stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie Ł. m. in. jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] cz., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1/7241, stanowiącej integralną część powyższej decyzji - w części dot. działki nr [...]. Parafia - nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem organu - wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś pismem z 26 września 2022 r. złożyła pismo zatytułowane jako "wniosek dowodowy", załączając wyciąg z pracy magisterskiej na temat "Dzieje parafii Św. [...] w Ł. Ś. w latach 1896-1996. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Minister wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dalej organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało ocenić czy Parafia wykazała, iż postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości dotyczy jej interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego, niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawnej a tym samym, czy Parafia posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Minister podniósł, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. W ocenie organu w zaskarżonej decyzji z 19 października 2022 r. w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że brak jest podstaw do twierdzenia, że Parafia Rzymskokatolicka Świętego [...] w B. wykazała się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją, tj. działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...], z podziału której powstała przedmiotowa działka nr [...]). Z posiadanej dokumentacji wyraźnie wynika, że na dzień komunalizacji jako właściciel spornej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Parafia nie brała też udziału w postepowaniu komunalizacyjnym jako strona postępowania. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie podlega uwłaszczeniu mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzysta z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r. l OSK 1138/11, w którym jednoznacznie zostało wyjaśnione, iż w przepisie art. 12 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzającej (...) "chodzi tylko o takie korzystanie, które jest zgodne z przeznaczeniem danego mienia ogólnonarodowego (państwowego). W przypadku cmentarzy chodzi zatem o korzystanie polegające no dokonywaniu pochówków, bo do tego są one przeznaczone, czego dowodzi chociażby tytuł ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych." Organ podkreślił, że stan faktyczny sprawy i argumentacja Parafii w żaden sposób nie potwierdza zarówno tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, jak i też okoliczności korzystania z niej w dacie komunalizacji. Dla oceny przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym istotne jest wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości czy też przedstawienie dowodów potwierdzających korzystanie przez właściwy podmiot z danej nieruchomości w rozumieniu przepisu z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzającej...), w tym przypadku udokumentowanie dokonywania pochówków na spornej nieruchomości. Organ podkreślił, że dołączona dokumentacja w żaden sposób nie potwierdziła okoliczności korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w dacie komunalizacji. Skargę na powyższą decyzję Ministra z 19 października 2022 r. wniosła Parafia Rzymskokatolicka Świętego [...] w B. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 191, poz. 32 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię; 2) naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1347 ze zm.); 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż wnioskodawca nie korzystał i nie był w posiadaniu nieruchomości objętej żądaniem wniosku na dzień 27 maja 1990 r. W uzasadnieniu skargi Parafia przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Mając na względzie powyższe Parafia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1 sierpnia 2022 r., a także o orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji (a w takim trybie zostało wszczęte postępowanie) jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. I OSK 1900/13 i cyt. tam orzeczenia NSA). W pierwszej jednak kolejności obowiązkiem organu jest ocena legitymacji podmiotu wszczynającego takie postępowanie. Zgodnie z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie podlega uwłaszczeniu mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzysta z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Zdaniem składu orzekające w przepisie tym chodzi tylko o takie korzystanie, które jest zgodne z przeznaczeniem danego mienia ogólnonarodowego (państwowego). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Parafii, że pojęcie "korzystania z mienia ogólnonarodowego" obejmuje każde korzystanie z nieruchomości. Sąd przychyla się do stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (I OSK 1138/11, iż "w przypadku cmentarzy chodzi o korzystanie polegające na dokonywaniu pochówków, bo do tego są one przeznaczone, czego dowodzi chociażby tytuł ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych." Tymczasem, zarówno zdjęcia jak i pozostały materiał dokumentacyjny temu nie dowodzą (co do działki nr [...]). Co istotne, z pisma Prezydenta B. z 12 maja 2022 r. wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. cmentarz znajdował się wyłącznie na działce nr [...] (obręb Ł., karta mapy 1), będącej własnością Parafii. Z kolei, w piśmie z 22 kwietnia 2022 r. Prezydent wyjaśnił, że na działce nr [...] pochówki rozpoczęły się dopiero w miesiącu kwietniu 1994 r. Zdaniem Sądu także załączony do pisma z 26 września 2022 r. wyciąg z pracy magisterskiej na temat "Dzieje parafii Św. [...] w Ł. Ś. w latach 1896-1996" nie stanowi potwierdzenia okoliczności korzystania z nieruchomości w dacie komunalizacji (na cele wskazane w art. 12 pkt 2 ww. ustawy), co stanowiłoby podstawę do jej wyłączenia. Reasumując, Sąd stwierdził, że Minister prawidłowo ocenił, iż Parafia nie posiada interesu prawnego umożliwiającego jej wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej z 12 listopada 1991 r. - w części dotyczącej działki nr [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.