I SA/Wa 1438/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania gminy Miasta [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekazania na własność gminy Miasta [...] nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] obręb [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] pow. [...] m2 , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Położona w [...] , w obrębie [...], nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] pow. [...] m2, będąca własnością Skarbu Państwa, zajęta jest pod ciąg pieszy przylegający do drogi wewnętrznej obsługującej zabudowania przy ul. [...]. W ewidencji gruntów wykazywana jest jako użytek drogowy (dr). Pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym gminy Miasta [...]. Prawo to gmina nabyła od spółki [...], na podstawie umowy zamiany z [...] grudnia 2007 r. (rep. [...]. 31 maja 2017 r. gmina Miasta [...] wystąpiła o nie odpłatne przekazanie własności tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DZ.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powołując się na realizację w jej obszarze zadań własnych w zakresie dotyczącym gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2019 r., odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W motywach decyzji wskazywano na fakultatywny tryb przekazywania na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienia skarbu państwa jednostkom samorządu terytorialnego. Zwracano jednocześnie uwagę, że obecnie gmina może realizować zadania własne na nieruchomości w ramach przynależnego do niej prawa użytkowania wieczystego, które pod względem treści zbliżone jest do prawa własności. Jest to zatem prawo wystarczające do realizacji przez nią także zadań wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina natomiast nie wykazała, by było to niewystarczające, a tym samym w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przekazania nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia jej majątku. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej gmina Miasta [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...] 2) art. 5 ust. 4 tej ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...]i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy; 3) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez organ odwoławczy uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Gminy Miasta [...] działki nr [...] . Podnosiła, że pozytywną przesłanką umożliwiającą przekazanie jej mienia ogólnonarodowego na własność w ww. trybie jest związanie owego mienia z realizacją zadań gminy. Do tych natomiast należą sprawy związane z utrzymaniem gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zadania te Gmina wykonuje w imieniu i w interesie wspólnoty samorządowej. Ponadto, z mocy art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2069 ze zm.), na zarządcy terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku na właścicielu, spoczywają obowiązki określone w ww. przepisie. Gmina natomiast żadnym z tych podmiotów nie jest. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 (podlegające ex lege komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zadania te określa zaś przede wszystkim ustawa o samorządzie gminnym, na mocy której przekazano gminom jako zadania własne m.in. sprawy dotyczące dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Użyty w redakcji art. 5 ust. 4 powołanej wyżej ustawy zwrot "może być przekazane" nie pozostawia wątpliwości, że nawet w sytuacji gdy mienie Skarbu Państwa objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań (a więc spełnione są materialnoprawne przesłanki rozważania zasadności wyposażenia w dane mienie gminy), to czy zostanie ono jej przekazane pozostawiono uznaniu organu orzekającemu. Uznanie administracyjne polega z kolei na tym, że organ rozstrzygający spośród możliwych rozwiązań może wybrać to, które w okolicznościach danej sprawy uzna za racjonalne, słuszne czy celowe. Wybór ten mógł zatem w tym wypadku oznaczać zarówno przekazanie owego mienia, jak i odmowę przekazania. Istotne jest natomiast by przy podejmowaniu w tym względzie decyzji była ona umotywowana w sposób pozbawiony cech dolności. W rozpoznawanej sprawie odmawiając przekazania gminie wskazywanej przez nią nieruchomości, wykorzystywanej obecnie jako droga wewnętrzna, organy oceniły, że posiadany przez gminę tytuł prawnorzeczowy do niej (prawo użytkowania wieczystego) jest wystarczające do realizowania przez nią w jej obszarze zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z oceną tą należy się zgodzić. Nie można natomiast uznać za trafne stanowiska zakładającego, że tylko przysługiwania prawa własności do nieruchomości zapewni prawidłowe wykonywanie na niej realizowanych przez gminę zadań własnych w zakresie utrzymania dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego- a do tego w istocie sprowadza się argumentacja skarżącej. Rację ma bowiem Komisja wskazując, że prawo użytkowania wieczystego pod względem uprawnień podmiotu tym prawem się legitymującym i zakresu ochrony zbliżone jest wszak do prawa własności. Stosownie wszak do art. 233 kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać. Budynki zaś i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność (art. 235 § 1 kc). Gmina Miasta [...] jako użytkownik wieczysty ma tym samym – jak trafnie wywiedziono w decyzji - w pełni zagwarantowane i stabilne prawo wykonywania na nieruchomości zadań własnych. Nie ma więc żadnych przeszkód by także w ramach owego prawa realizowała na niej te kompetencje, które w świetle ustawy o drogach publicznych zastrzeżone dla właściciela (przy braku zarządcy ternu). Nie można wreszcie pominąć i tego, że ten rodzaj prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizuje, czy też zamierza ona realizować, swoje zadania publiczne sama wybrała. Dobrowolnie bowiem weszła w prawa użytkownika wieczystego (w ramach umowy zamiany), co wskazuje na uznanie przez nią, że ten rodzaj prawa jest wystarczający do realizacji jej zadań. Skoro zatem organy rozstrzygnięcie sprawy oparły na stanowisku, że potrzeby skarżącej gminy związane z realizacją zadań publicznych na przedmiotowej nieruchomości zostały już zabezpieczone (w ramach dotychczas przynależnego jej prawa), to motywowanym w ten sposób decyzjom, wydanym na gruncie art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzając [...], zarzutu dowolności postawić nie sposób. W konsekwencji czego także chybiony jest zarzut naruszenia ww. przepisu oraz wiązanych z nim przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.