I SA/Wa 1435/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr DO-II.7610.35.2023.BK w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej także jako "Minister") decyzją z 27 kwietnia 2023 r., nr DO-II.7610.35.2023.BK, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej jako "Wojewoda") z 17 stycznia 2023 r., nr NWIV.752.30.2022, którą odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K.[...] "[...]" w L., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie L., k. m. [...] w obrębie [...], obejmującego działki nr [...] oraz [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., przywoływanej dalej jako "u.g.n."), uwzględniając § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., przywoływanej dalej jako "rozporządzenie") stwierdził, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności działek będących przedmiotem rozstrzygnięcia, tj. działek o numerach [...] i [...], przysługiwało Skarbowi Państwa. Powyższych ustaleń Wojewoda dokonał w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], oraz na podstawie wyjaśnień Starosty B. zawartych w piśmie z 30 grudnia 2022 r. nr [...], z których wynika, że prawo własności gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało Skarbowi Państwa na podstawie orzeczenia nr 12 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 22 marca 1963 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa oraz decyzji Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 8 czerwca 1967 r. nr PO-6/79-48/66 zatwierdzającej protokół zdawczo – odbiorczy przedsiębiorstwa K. [...] "[...]". Organy w toku postępowania administracyjnego ustaliły ponadto, że Spółka [...] K. S.A. z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka") jest następcą prawnym K. [...] "[...]". Kolejno Wojewoda powołując się na § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazał na dokumenty na podstawie których następuje stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości. Jednocześnie zaznaczając, że przedłożona do wniosku mapa zasadnicza, wypis z rejestru gruntów oraz kopia Planu podziału K. [...] S.A. z oznaczeniem działek objętych wnioskiem, nie zostały ujęte wśród dokumentów na podstawie których możliwe byłoby potwierdzenie istnienia prawa zarządu do nieruchomości. Następnie Wojewoda zwrócił się do Spółki, Starosty B. oraz Burmistrza Miasta L o nadesłanie dokumentów przewidzianych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, świadczących o tym, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie K.[...] "[...]" w L. Spółka wyjaśniła, że w jej ocenie takie dokumenty zostały dołączone do wniosku, natomiast pozostałe dwa podmioty wskazały, że takich dokumentów nie posiadają. Od wydanej przez Wojewodę decyzji z 17 stycznia 2023 r. odwołanie do Ministra wniosła Spółką. Minister w treści swojej decyzji powtórzył ustalenia dokonane przez Wojewodę, czego konsekwencją było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skargę od wydanej przez Ministra decyzji z dnia 27 kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Spółka. W treści skargi Spółka zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż dokumenty przedłożone organowi nie uzasadniają stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. [...] "[...]", - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy KPA, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organy obu instancji oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy oraz wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie, a następnie w zarząd tych jednostek. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję Wojewody, którą organ w pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. [...] "[...]" w L., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie L., k. m. [...] w obrębie [...], obejmującego działki nr [...] oraz [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że Spółka jako następca prawny K. [...] "[...]", prawidłowo uznana została za stronę postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym trafnie ustalono także, że grunt będący przedmiotem sporu stanowił w relewantnym dniu własność Skarbu Państwa, co również jest okolicznością bezsporną. Istotą sporu jest natomiast okoliczność istnienia prawa zarządu do spornego gruntu, a zatem w ocenie Spółki błędne ustalenie przez organy obu instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu przysługującego K. [...] "[...]" w L. Materialnoprawną podstawę podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia. W pierwszej kolejności wymaga wskazania, że zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, mogą ubiegać się państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały grunty w zarządzie we wskazanym w tym przepisie dniu. Wydanie decyzji potwierdzającej fakt tzw. "uwłaszczenia" jest uwarunkowane stwierdzeniem, że państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości stanowiącej w tej dacie własność Skarbu Państwa. Prawo zarządu do określonego gruntu stwierdza się, co do zasady, na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mianowicie zgodnie z tym przepisem, są to: 1) decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; 2) decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 3) umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; 4) umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; 5) odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; 6) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; 7) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 8) uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; 9) protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 10) umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. W myśl art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) dowodem potwierdzającym to uprawnienie mogą być decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd albo zawarta za zezwoleniem wymienionego wcześniej organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, jak również umowa o nabyciu nieruchomości. Z kolei jak stanowił art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93). Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości dotyczących tego, że Spółka nie wykazała aby w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymowała się prawem zarządu do spornej nieruchomości. Wzywana przez Wojewodę do przedstawienia dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie których możliwym byłoby ustalenie uprawnienia Spółki, takowej dokumentacji nie nadesłała. Prawidłowo ocenione zostały dołączone do wniosku załączniki w postaci mapy zasadniczej, wypisu z rejestru gruntów oraz kopii Planu podziału K. [...] S.A. jako niewystarczające do wykazania prawa zarządu poprzednika prawnego Spółki. Przedłożone do wniosku załączniki, z treści których Spółka wywodziła prawo do zarządu (użytkowania) spornymi działkami przez jej poprzednika prawnego, nie świadczą o oddaniu objętych wnioskiem działek w zarząd istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Treść owych załączników nie nawiązuje do treści jakiejkolwiek konkretnej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, w konsekwencji nie mogą tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia tego prawa w żadnym czasie, a tym bardziej we wskazanej dacie 5 grudnia 1990 r., skoro art. 200 u.g.n. wprost stanowi, by prawo zarządu nieruchomości, wykazane zostało na ten właśnie dzień. Wskazać należy, jak to już zostało w kontrolowanym postępowaniu wielokrotnie podnoszone, że stwierdzenie prawa zarządu następowało na podstawie jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Spółka nie legitymuje się żadnym z takich dokumentów. Również w toku postępowania takimi dokumentami nie dysponowały organy. Dokumentacji umożliwiającej stwierdzenie prawa zarządu albo użytkowania nie posiadały również podmioty do których zwrócił się organ pierwszej instancji. Konkludując należy podkreślić, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentów o przekazaniu w zarząd K. [...] "[...]" w L. przedmiotowego gruntu – o których mowa w art. 38 ust. 2 lub w art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nadto organ pierwszej instancji podejmował próby ustalenia informacji koniecznych dla ustalenia potencjalnie przysługującego Spółce prawa zarządu, w szczególności zwracając się do Starosty B. oraz Burmistrza Miasta L.. Podkreślić należy, że organy nie są obowiązane do nieograniczonego poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona pomimo wezwania, ich nie przedstawia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2943/19). Również w treści uzasadnienia swoich decyzji organy prawidłowo wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom ustanowionym przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego prawo do zarządu sporną nieruchomością przez poprzedniczkę prawną skarżącej Spółki, to zarówno Wojewoda, jak również Minister prawidłowo stwierdzili, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o uwłaszczenie. Mając na względzie powyższe ustalenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje decyzje, wobec czego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.