I OZ 56/24

Dnia 14 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2023 r., sygn. I SA/Wa 1365/23 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi L. T. na uchwałę Rady Miasta Mława z dnia 30 maja 2023 r., nr: LI/657/2023 w sprawie sprzedaży nieruchomości komunalnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 września 2023 r., sygn. I SA/Wa 1365/23, odmówił wstrzymania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi L. T. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 30 maja 2023r., nr: [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości komunalnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania w/w uchwały podniesiono, że po dokonaniu przez Burmistrza Miasta M. sprzedaży udziału we własności nieruchomości skarga stanie się bezprzedmiotowa. Podkreślono także, że po przeniesieniu własności udziału w nieruchomości i ewentualnym pozytywnym rozpatrzeniu skargi, nie sposób będzie procedować przetargu na ten udział. WSA podał, że sąd, rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Od tej zasady ustawodawca przewidział dwa wyjątki dotyczące aktów prawa miejscowego, które weszły w życie, oraz aktów lub czynności, których wstrzymanie wykonania wyłącza ustawa szczególna. Sąd podkreślił, że art. 61 § 3 p.p.s.a. wyłącza zatem możliwość wstrzymania wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie, więc wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały stanowiącej taki właśnie akt, jest niedopuszczalne. Ustawodawca wyraźnie bowiem w art. 61 § 3 p.p.s.a., wyłączył możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały niezależnie od zarzutów podnoszonych w odniesieniu do tego aktu i argumentów zawartych we wniosku o wstrzymanie jego wykonania. Na marginesie Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała jedynie wyrażała zgodę na sprzedaż ¼ udziału nieruchomości, a nie decyduje o samym jego zbyciu i w żadnym stopniu nie przesądza – pozostawiając tę kwestię burmistrzowi – w jakim trybie, tj. czy w ramach przetargu czy bez przetargu nastąpi zbycie tego udziału. Wobec tego Sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie podnosząc, że WSA błędnie przyjął, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślono, że akty prawa miejscowego jako źródło prawa powszechnie obowiązującego muszą mieć charakter normatywny, tj. zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom sposób zachowania się: nakazy, zakazy lub uprawnienia. Jeżeli więc dany akt określa jedynie zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty), a nie nakazane lub zakazane działania, to nie ma charakteru normatywnego, a więc nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto podkreślono, że normy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być abstrakcyjne i generalne. Wobec tego, zdaniem skarżącego, aktami abstrakcyjnymi nie są uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie konkretnej nieruchomości, bowiem ulegają one skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji w nim zawartych. Zatem skarżący stwierdził, że WSA błędnie przyjął, iż zaskarżona uchwała nie może być wstrzymana ze względu na treść art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że zaskarżona uchwała jedynie wyraziła zgodę na sprzedaż ¼ udziału w nieruchomości, a nie decyduje o samym jego zbyciu i w żadnym stopniu nie przesądza w jakim trybie, gdyż to właśnie Burmistrz M. wystąpił do Rady o zgodę na zbycie udziału w gruncie w takim trybie na rzecz konkretnej osoby. Zdaniem skarżącego błędem jest przyjęcie, że wyrażenie przez Radę Miasta zgody na zbycie w tak sprecyzowany sposób udziału w nieruchomości ma charakter w pewnym sensie abstrakcyjny, który nie przesądza o sposobie zbycia. W odpowiedzi na wezwanie WSA , którym to Sąd wezwał skarżącego do wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną Uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego oraz do wykazania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, skarżący wyjaśnił, że zanim została podjęta przedmiotowa Uchwała, prowadził z Radą Miasta oraz Burmistrzem korespondencję, wyrażając zainteresowanie nabyciem udziału w nieruchomości. Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości nr [...], a więc sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością nr [...]. Zatem, poprzez nabycie udziału w działce nr [...] miałby możliwość powiększenia swojej posesji. Skarżący wskazał, że aktualnie na granicy obu działek znajduje się budynek przylegający ścianą bez okien do jego działki. Podał, że powiększenie jego posesji pozwoliłoby wyeliminować ten problem i zagospodarować tenże budynek, który aktualnie jest pustostanem. Skarżący podkreślił, że zaskarżona Uchwała pozbawia go możliwości nabycia udziału w gruncie, gdyż w istocie upoważnia Burmistrza do zbycia gruntu w drodze bezprzetargowej. Wskazał, że Burmistrz oraz Rada Miasta wielokrotnie informowali go, że w przypadku, gdy udział w gruncie będzie zbywany w drodze bezprzetargowej, to nastąpi to na rzecz konkretnej osoby. Skarżący zaznaczył, że w sytuacji natomiast przeprowadzenia przetargu, mógłby do niego przystąpić oraz nabyć udział w gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że zawarta w akcie prawa miejscowego powszechnie obowiązująca norma postępowania musi mieć charakter generalny (wskazuje kategorię potencjalnych adresatów, nie zaś podmiot indywidualnie oznaczony) oraz abstrakcyjny (nie odnosi się do jednej konkretnej sytuacji, lecz do nieograniczonej liczby określonych przypadków). Rację ma zatem skarżący podnosząc w zażaleniu, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, dotyczy bowiem wyrażenia zgody Miasta M. na sprzedaż wynoszącego ¼ udziału we własności konkretnej nieruchomości. Powołane zaś przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia NSA dotyczą aktów prawa miejscowego, tj. uchwał w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowią akty prawa miejscowego. Wobec tego wyłączenia wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie obejmują niniejszej sprawy. Należało zatem przedmiotową sprawę rozpoznać pod kątem spełnienia przesłanek wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków określonych – określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Podkreślić także należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miasta M. z dnia 30 maja 2023 r. nr [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości komunalnej, wykazał niebezpieczeństwo powstania skutków, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie. Nie ulega wątpliwości, że dokonanie sprzedaży udziału w działce nr [...] położonej w M., przed rozpoznaniem wniesionej skargi może spowodować wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków polegających na zbyciu nieruchomości. Należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r. poz. 40 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta M. wynika że może ona stanowić podstawę czynności prawnej polegającej na sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego należy uznać, że zbycie ¼ udziału w działce nr [...] w oparciu o zaskarżoną uchwałę doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżący będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej utraciłby możliwość potencjalnego jej nabycia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie uchwały Rady Miasta M. z dnia 30 maja 2023 r., Nr [...].