I SA/Wa 141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R., M. R., M. M., A. A. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 312/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. R., M. R., M. M., A. A. sumę pieniężną w kwotach po 3.000 (trzy tysiące) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. R., M. R., M. M., A. A. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. M.R. , M.R. , M.M. i A. A. , reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 312/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającą się z działek o nr [...] i [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającej się z działek o nr [...] i [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającej się z działki o nr [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającej się z działki o nr [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającej się z działek o nr [...] i [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność uprzedniego wielokrotnego wzywania przez skarżących do wykonania wyroku, jak również wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 9 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1529/17, 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2332/18, 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 75/22 grzywien za niewykonanie ww. wyroku z 2016 r. Skarżący podkreślili, że pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. po raz kolejny wezwali organ do wykonania wyroku, jednak wezwanie pozostało bezskuteczne. Zdaniem skarżących mając na uwadze brak obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę oraz powtarzającą się od lat argumentacje Prezydenta należy uznać, iż organ lekceważy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i kierując się świadomością braku realnych konsekwencji nagminnie ich nie wykonuje wykazując przy tym brak poszanowania prawa oraz nadwyrężając zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Skarżący zaznaczyli, że mimo wszystkich dotychczas zastosowanych środków nie doszło nadal do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania a więc wykonania wyroku. Przy czym organ nie wywiązuje się również z terminów, które sam wyznacza. Skarżący poza skargami na niewykonanie wyroku nie mają innych instrumentów prawnych skutecznego oddziaływania na Prezydenta w celu zakończenia postępowania, a więc zasadny jest również wniosek skarżących o przyznanie na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł. W opinii skarżących suma pieniężna stanowi swoiste zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania, nadto w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do jej zasądzenia. Skarżący od lat oczekują bowiem na rozpoznanie złożonego wniosku o odszkodowanie za odebrany po wojnie rodzinny majątek, podczas gdy Prezydent nie podejmuje działań w celu rozpoznania tego wniosku. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności w wykonaniu powołanego wyroku biorąc pod uwagę kwotę przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2021, ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego dnia 9 lutego 2022 r; 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że niniejsza sprawa należy do spraw o wysokim stopniu skomplikowania. Zauważył, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury jeżeli chodzi o sprawy z zakresu roszczeń dekretowych pierwszeństwo ma sprawa tocząca się w trybie art. 7 dekretu, później sprawa prowadzona na podstawie art. 214 ugn. Jeżeli nie ma możliwości odzyskania nieruchomości w naturze strona może zainicjować sprawę o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ugn. Organ podkreślił, że następcy prawni dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości na przestrzeni lat składali liczne wnioski, które organ zobligowany był rozpoznać przed rozpoznaniem wniosku o odszkodowanie. W związku z tym Prezydent wydał decyzje nr 17/SD/20233, 18/SD/2023 i 19/SD/2023 z dnia 13 stycznia 2023 r. Organ podniósł także, iż w aktach znajdował się wniosek [...] w W. z dnia 30 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , który to wniosek został rozpoznany decyzją Prezydenta nr 9/SD/2023 z dnia 5 stycznia 2023 r. w stosunku do części dawnej nieruchomości będącej obecnie własnością m.st. Warszawy. Decyzją nr 10/SD/2023 r z dnia 5 stycznia 2023 r. Prezydent rozpoznał ww. wniosek w odniesieniu do ww. nieruchomości w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Jednocześnie organ analizując niniejszą sprawę uznał, że przed wydaniem decyzji rozpoznającej wniosek o odszkodowanie należy uzupełnić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie o opinię geodezyjną mającą na celu rozliczenie przedmiotowej nieruchomości w granicach obecnych działek ewidencyjnych oraz wkreśleniu i rozliczeniu w strefach zabudowy planu z 1931 r. Wykonanie tej opinii organ zlecił 5 stycznia 2023 r. Prezydent wskazał, że gdy wydanie w sprawie decyzje staną się ostateczne, a materiał dowodowy zostanie uzupełniony o ww. opinię geodezyjną oraz fotogrametryczną będzie miał możliwość wysłania do stron postępowania zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym, a następnie wydania decyzji rozpoznającej wniosek o odszkodowanie. O powyższych okolicznościach pełnomocnik stron został powiadomiony pismem z dnia 16 stycznia 2023 r., którym poinformowano, iż planowany termin wydania decyzji to 31 marca 2023 r. W odniesieniu do wniosku skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej organ wskazał na jego niezasadność w okolicznościach danej sprawy. Pismem z 26 kwietnia 2023 r. Prezydent podał, że nie było możliwości zakończenia postępowania odszkodowawczego przytaczając argumenty zaprezentowane uprzednio w odpowiedzi na skargę oraz zaznaczył, iż w dniu 21 marca 2023 r. wpłynęły do organu opinie wykonane przez uprawnionego geodetę, których wykonanie organ zlecił 5 stycznia 2023 r. W oparciu o uzyskane opinie Prezydent 30 marca 2023 r. zlecił wykonanie opracowania fotogrametrycznego mającego na celu opis stanu zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości na zdjęciach lotniczych z 1953 r., 1955 r. oraz 1959 r. Opinia fotogrametryczna wpłynęła do organu 26 kwietnia 2023 r. W związku z tym organ pismem z 26 kwietnia 2023 r. poinformował strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji odszkodowawczej. Przy czym Prezydent zauważył, że niezwłocznie po upływie siedmiodniowego terminu zakreślonego w ww. zawiadomieniu zostanie wydane rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) dalej powoływanej jako ppsa;, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 312/16 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającą się z działek o nr [...] i [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającej się z działek o nr [...] i [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającej się z działki o nr [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającej się z działki o nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " składającej się z działek o nr [...] i [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 7 września 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 7 listopada 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1529/17, 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt 2332/18, 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 75/22 grzywien odpowiednio w kwotach 1000 zł, 5000 zł i 8000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2016 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 10000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż mimo że jest to już czwarta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie trzykrotne ukaranie organu grzywnami w kwotach od 1000 zł do 8000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo trzykrotnego ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 6 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym od dnia 19 sierpnia 2022 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 75/22 o ukaraniu Prezydenta po raz trzeci grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2016 r. aż do dnia 7 września 2022 r. organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia 7 września zwrócić się do pełnomocnika skarżących o nadesłanie dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po E. M. zmarłej [...] stycznia 2022 r., który to dokument wpłynął do organu w dniu 30 września 2022 r. Wobec dalszej bezczynności Prezydenta w wykonaniu ww. wyroku skarżący pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. wezwali organ do wykonania tego wyroku irozpoznania wniosku odszkodowawczego. Prezydent pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. poinformował pełnomocnika skarżących o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o opinię geodezyjną oraz opinię fotogrametryczną przedmiotowej nieruchomości, wskazjąc termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2013 r. Wydaje się jednak, iż do aktywności organ skłoniła w głównej mierze niniejsza skarga z dnia 14 grudnia 2022 r. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 3000 zł dla każdego ze skarżących. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.