I SA/Wa 1368/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. nr KOX/239/Po/21 w przedmiocie uznania wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste za nieskuteczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzeczeniem z [...] maja 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku B. K. o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] z [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy [...], jest nieuzasadnione, uznało, że wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest nieskuteczne. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że pismem z [...] grudnia 2020 r. Miasto [...] wypowiedziało użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powyższego udziału we wskazanej nieruchomości, a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty rocznej w nowej wysokości. Organ podniósł, że z zachowaniem terminu ustawowego do Kolegium wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., zaś roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Jednakże, zdaniem Kolegium, art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania. Z tej przyczyny organ uznał, że w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wypowiedzenie dokonane przed wejściem w życie powołanego przepisu stało się obecnie nieskuteczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miasto [...] składając, wraz ze skargą, wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 2) art. 21 ust. 2 i 2a ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, błędne przyjęcie przedmiotu postępowania, którym było ustalenie od 1 stycznia 2019 r. wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z właściwą 1% stawką ww. nieruchomości, a nie, jak błędnie przyjęło Kolegium, aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a w konsekwencji także błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że po rozpoznaniu wniesionego przez [...] sprzeciwu od orzeczenia z [...] maja 2021 r., zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] w [...] odrzucił ten sprzeciw, zaś postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] oddalił zażalenie [...] na postanowienie z [...] sierpnia 2022 r. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Ponadto, skarżący wskazał, że Kolegium w ogóle nie rozpoznało istoty sprawy. Przyjęło bowiem, że przedmiotem postępowania jest sprawa aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, podczas gdy sprawa dotyczy ustalenia od 1 stycznia 2019 r. wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z właściwą 1% stawką ww. nieruchomości. Skarżący podniósł, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty toczy się na podstawie art. 21 ust. 2 i 2a z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wskazał, że aktem notarialnym z [...] lutego 2005 r. ustanowiono na okres 99 lat użytkowanie wieczyste do udziału [...] części zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego działkę ewid. nr [...] w obr. [...] położonego przy ul. [...], na rzecz W. K. (udział. [...]), J. M. (udz. [...]) oraz D. B. (udz. [...]). Aktem tym ustalono również opłatę roczną za czynszem symbolicznym w wysokości [...]zł ze stawką [...] % z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Miasto wskazało, że w wyniku kolejnych nabyć i darowizn W. K. przeniósł prawa i obowiązki wynikające z prawa użytkowania wieczystego na rzecz syna R. K. i żonę B. K., a w międzyczasie osoby obdarowane dokonały wzajemnych darowizn. Aktem notarialnym z [...] września 2014 r. ustanowiono odrębną własność lokali: [...], [...], [...], [...] i [...]. Wobec powyższego, B. K. posiada udział [...] części z udziału [...] związany z lokalem mieszkalnym nr [...] w nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...]. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. B. K. jest uprawniona do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności omawianej nieruchomości. Z uwagi na fakt, że dotychczas wnoszone były opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym ze stawką [...] % uzasadnione było ustalenie opłaty rocznej ze stawką [...] %. Tym samym, zdaniem Miasta, powołany w zaskarżonym orzeczeniu art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. nie znajdzie w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Pismem procesowym z [...] października 2023 r. uczestniczka postępowania B. K. wniosła o oddalenie skargi podnosząc brak zastosowania w sprawie podstaw do zwolnienia z opłaty przekształceniowej wynikających z przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd zwraca uwagę, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z 31 stycznia 2019 r."), a nie na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "ustawa z 21 sierpnia 1997 r."). Orzeczenie to nie rozstrzyga zatem sprawy wymiaru opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste co do istoty (gdzie w sytuacji skutecznego wniesienia sprzeciwu właściwy jest sąd powszechny), lecz jedynie znosi prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. W konsekwencji, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od zastosowanej przez organ terminologii zaskarżone orzeczenie jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2022 r., I OSK 1395/22, Lex nr 3501282, 12 maja 2022 r. I OSK 1626/21, Lex nr 3347897 i 28 marca 2022 r., I OSK 164/22, Lex nr 3329950). Zdaniem Sądu, powyższe poglądy zachowują swoją aktualność również w realiach niniejszej sprawy, gdyż jej przedmiotem jest orzeczenie stwierdzające nieskuteczność wypowiedzenia, co oznacza, że wywołuje ono taki sam skutek jak orzeczenie o umorzeniu postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Skoro w niniejszej sprawie prawomocnym postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. sąd powszechny odrzucił sprzeciw, to biorąc pod uwagę art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd również z tego powodu uznał, że skarga wniesiona przez Miasto [...] na orzeczenie z [...] maja 2021 r. jest dopuszczalna. Odnosząc się zaś do terminowości złożonej skargi Sąd zaznacza, że w myśl art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Biorąc zatem pod uwagę to, że skarżący zastosował się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął wniesioną skargę do rozpoznania, uznając, że została ona złożona w terminie. Brak było zatem podstaw do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się bowiem trzeba ze skarżącym, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, a w konsekwencji błędnie stwierdził, że znajdzie w niej zastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Sąd uznał przy tym, że wskazane naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak też prawa materialnego miało charakter rażący, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. Z akt sprawy wynika, że w skierowanym do B. K. piśmie z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Miasto [...] ustaliło od dnia 1 stycznia 2019 r. stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości [...] % wartości w odniesieniu do [...] części z udziału [...] nieruchomości gruntowej. Powyższe nastąpiło w związku ze zbyciem przez poprzedniego użytkownika wieczystego tego prawa na rzecz osób trzecich i koniecznością zmiany czynszu symbolicznego na opłatę roczną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wymienionej w powyższym piśmie nieruchomości nie była ustalona. Miasto [...] nie dokonało zatem wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, a więc w sprawie nie doszło do aktualizacji tej opłaty. Podstawę prawną ustalenia przez Miasto wskazanej opłaty rocznej stanowił art. 21 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., zgodnie z którym jeżeli w dniu przekształcenia (tj. 1 stycznia 2019 r.) nie była ustalona stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), właściwy organ po tym dniu ustala tę stawkę, stosując odpowiednio przepisy art. 77 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do czasu zakończenia postępowania w tej sprawie przyjmuje się stawkę w wysokości [...] % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień 1 stycznia 2019 r. Z kolei aktualizacji opłaty rocznej dotyczy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., który znajduje zastosowanie jedynie w przypadku gdy, a contrario, stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była już ustalona w dniu przekształcenia. Powołany przez Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. stanowi zaś, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, z treści art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wynika zatem jednoznacznie, że przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Wydając orzeczenie na podstawie tego przepisu, organ przyjął zatem, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była właśnie aktualizacja opłaty rocznej. Kolegium całkowicie jednak pominęło wyżej przywołany, a wynikający z akt administracyjnych, stan faktyczny niniejszej sprawy, zaś zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sformułowania takie jak: "Pismem z dnia [...].12.2020 r. [...] wypowiedziało użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego", "wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione", budzą wątpliwości, czy zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy w istocie stanu faktycznego niniejszej sprawy. W szczególności w sytuacji gdy pismem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Miasto ustaliło wysokość opłaty rocznej po raz pierwszy, a więc nie doszło ani do wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej ani podwyższenia jej wysokości. W konsekwencji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób rażący naruszyło przepisy postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomija bowiem całkowicie istotę niniejszego postępowania. Odnosi się natomiast do okoliczności, które w tej sprawie faktycznie nie wystąpiły. Nie można bowiem powoływać się na fakt wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a co więcej twierdzić, że takie wypowiedzenie jest nieskuteczne, w sytuacji gdy dotychczasowa wysokość opłaty rocznej nie mogła zostać wypowiedziana, gdyż nie była w ogóle ustalona przed dniem 1 stycznia 2019 r. Konsekwencją powołanych naruszeń przepisów postępowania było rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. oraz art. 78 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Jak już bowiem wskazano wyżej, przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej, który to tryb nie był w niniejszej sprawie przez Miasto stosowany. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na powyższe koszty składają się: wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia, z uwzględnieniem zaprezentowanych powyżej rozważań Sądu, jaki charakter miało skierowane do B. K. pismo Miasta [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...], a następnie rozpozna skierowany do Kolegium wniosek uczestniczki postępowania z zastosowaniem przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.