I SA/Wa 1355/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr KKU-256/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.

Decyzją z 20 kwietnia 2023 r., nr KKU 256/22, po rozpoznaniu odwołania Gminy M. , Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 1 grudnia 2022 r., nr GN-3..7532.37.2022.MZ, stwierdzającą nabycie przez Gminę M. prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 2 listopada 2022 r. Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę G. , wystąpił o stwierdzenie nabycia przez Gminę M. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości drogowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. [...]ha. Decyzją z 1 grudnia 2022 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nabycie przez Gminę M. z mocy prawa własności powyższej nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na 27 maja 1990 r. działka nr [...] znajdowała się w XI grupie rejestrowej (drogi) i stanowiła własność Skarbu Państwa, a stan ten nie uległ zmianie. Ponadto, Wojewoda podniósł, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana w pasie drogi powiatowej, co wynika z pisma Dyrektora Wydziału Dróg Powiatowych i Inwestycji Starostwa Powiatowego w G. z 2 listopada 2022 r. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość drogowa nie była drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zebrana dokumentacja nie potwierdza aby przedmiotowa działka została oddana zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wobec powyższego, wskazana nieruchomość podlegała komunalizacji i powinna stanowić własność gminy. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego wniosła Gmina M. podnosząc, że po uchyleniu w ustawie z 10 maja 1990 r. przepisu przewidującego obligatoryjność wszczynania postępowań przez wojewodę z urzędu tylko wnioskodawca może zainicjować postępowanie w trybie art. 5 ust 1 ustawy. Zatem tylko Gmina M. mogła być wnioskodawcą, a nim nie była. Zdaniem skarżącej, przeprowadzenie postępowania z inicjatywny Starosty reprezentującego Skarb Państwa jest rażącym naruszeniem kompetencji. Decyzją z 20 kwietnia 2023 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 1 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że pomimo pewnych zastrzeżeń (nieistotnych w sprawie) co do toku postępowania, w tym dowodowego, oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie Wojewody odpowiada prawu. Komisja uwzględniła art. 81 k.p.a. biorąc pod uwagę, że w sprawie dochowano wymogów wynikających z art. 10 k.p.a., a Gmina nawet w odwołaniu nie zakwestionowała ustaleń faktycznych i w tym zakresie nie przedstawiła nawet w odwołaniu (co przesądziło o rozstrzygnięciu Komisji) konkretnych i pozytywnych wniosków dowodowych. Ponadto, odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego Komisja wskazała, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym jedynie w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu ustawa z 10 maja 1990 r. zawierała regulacje szczególne, które (nawet jeśli wyłączały nie tylko ogólne zasady wszczynania postępowania z urzędu, lecz także na wniosek) zostały bądź uchylone (art. 17a ust. 3) bądź się zdezaktualizowały art. 17a ust. 1 i 2). W niniejszej sprawie wniosek o komunalizację złożyła strona, to jest Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego starostę. W konsekwencji Komisja podzieliła ocenę Wojewody, że w sprawie zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji komunalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina M. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i art. 17a ust. 1, 2 i 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządnie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez wszczęcie postępowania na żądanie Skarbu Państwa - Starosty G. w sytuacji gdy możliwość wszczęcia postępowania komunalizacyjnego przez wojewodę z mocy prawa (a więc na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.) istniała jedynie do czasu uchylenia art. 17a ust. 3, to jest do dnia 17 kwietnia 2020 r., a po tej dacie jedynie na wniosek złożony przez Gminę M. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r.; 2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej potwierdzającej nabycie przez gminę nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy z mocy prawa mógł poprzedzać wniosek Skarb Państwa - Starosty G. o wszczęcie postępowania w tym zakresie; 3) art. 8 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej na skutek uznania za prawidłowe wszczęcia postępowania na wniosek Skarbu Państwa - Starosty G. i wydania decyzji w sprawie, podczas gdy wniosek złożył podmiot nieposiadający przymiotu strony i nie uprawniony do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, a zatem organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; 4) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i braku przesłania postanowienia o wszczęciu postępowania do skarżącej i poinformowania strony o toczącym się postępowaniu dopiero na etapie poprzedzającym wydanie decyzji, a więc przesłania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a tym samym braku możliwości zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium. Ponadto, z daleko posuniętej ostrożności, na wypadek uznania, że Skarb Państwa - Starosta G. miał legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji komunalizacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego niezbędnego do załatwienia sprawy, w tym niezbadanie czy przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Gminy M. oraz brak zebrania niezbędnych do wyjaśnienia dokumentów, to jest: a) nieprzedstawienie spisów inwentaryzacyjnych, o których mowa w art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., b) brak dokumentów, z których wynikałoby czy przedmiotowa nieruchomość została zaliczona do którejkolwiek kategorii dróg, c) brak uchwały o zaliczeniu przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg gminnych. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 10 maja 1990 r.". Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona jedynie fakt prawny jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organ obowiązany jest zatem ustalić czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało ono do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W niniejszej sprawie organy uznały, że określone w art. 5 ust. 1 ustawy przesłanki zostały spełnione. Ustaliły, że w dacie 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa oraz należała do terenowego organu stopnia podstawowego zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionowała skarżąca podnosząc, że zaskarżona decyzja nie powinna w ogóle zostać wydana, a Wojewoda powinien odmówić wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. lub ewentualnie wszczęte postępowanie umorzyć. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie wykazano aby sporna nieruchomość została objęta spisami inwentaryzacyjnymi, które przekazano wojewodzie do 31 grudnia 2005 r. zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto, po uchyleniu art. 17a ust. 3 ustawy, co nastąpiło 17 kwietnia 2020 r., nie jest możliwe wszczęcie przez wojewodę z urzędu w odniesieniu do spornej nieruchomości postępowania w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Jedyną zatem aktualnie możliwością wszczęcia i prowadzenia przez wojewodę postępowania komunalizacyjnego jest prowadzenie tego postępowania na wniosek gminy w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Sąd powyższego stanowiska skarżącej nie podziela. Wyjaśnić trzeba, że ustawa z 10 maja 1990 r. zawierała regulacje dotyczące trybu procedowania mającego na celu stworzenie bazy majątkowej gmin. Zgodnie z art. 17 ustawy, gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Następnie na mocy art. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) do ustawy z 10 maja 1990 r. dodano art. 17a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. W myśl art. 17a ust. 1 i 2 ustawy, gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Z kolei art. 17a ust. 3 ustawy stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis został uchylony na mocy art. 3 ustawy z 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 462), co nastąpiło z dniem 17 kwietnia 2020 r. Jak jednak trafnie podnosi Komisja, okoliczność, że powołane przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. zostały uchylone (art. 17a ust. 3) bądź uległy dezaktualizacji (art. 17a ust. 1 i 2) nie oznacza, że obecnie jedynie wola gminy warunkuje stwierdzenie deklaratoryjną decyzją administracyjną faktu komunalizacji mienia mającego miejsce w dacie 27 maja 1990 r. Skarżąca pomija bowiem, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z utrwalonego w sprawie komunalizacji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W niniejszej sprawie wniosek z 2 listopada 2022 r. o komunalizację mienia złożył Skarb Państwa reprezentowany, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez właściwego starostę (Starostę G. ). Źródłem interesu prawnego Skarbu Państwa w przedmiotowym postępowaniu jest prawo własności mienia objętego wnioskiem o komunalizację. Oznacza to, że Skarb Państwa miał legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji komunalizacyjnej. Wobec powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1. i art. 17a ust. 1, 2 i 3 ustawy z 10 maja 1990 r., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołały również podważyć zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 i 107 § 3 k.p.a. Jak bowiem trafnie podnosi się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych uchybienie regułom postępowania administracyjnego może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy zostanie wykazane, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Takiego zaś skutku zarzucanych uchybień skarżąca nie wykazała. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji.