I SA/Wa 1308/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi A. K. i M. W. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1405/16 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. K. i M. W. sumę pieniężną w kwotach po 3 000 (trzy tysiące) złotych dla każdego ze skarżących; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. K. i M. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 14 czerwca 2023 r. [...] (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę o ukaranie grzywną Prezydenta m. st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent" lub "Organ") za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2017 r. o sygn. akt I SAB/Wa 1405/16. Postępowanie zakończone wyżej wskazanym wyrokiem dotyczyło postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], które zostało wszczęte wnioskiem złożonym przez byłego właściciela [...] w dniu 14 lutego 1949 r., który umową z dnia 20 listopada 1949 r. zbył na rzecz poprzednika prawnego [...] ([...]) prawa do odszkodowania wynikające z przepisów art. 7, 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) związane z tą nieruchomością. Po rozpoznaniu sprawy, Sąd rozstrzygając w punkcie pierwszym uchylił swój wyrok z 5 czerwca 2017 r. w trybie określonym w art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Ponadto Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hipotecznie jako [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a przy tym stwierdził że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekł również o kosztach postępowania. Przy tak sformułowanym orzeczeniu, termin w którym Organ winien był rozpoznać wniosek objęty wyrokiem upłynął 25 czerwca 2018 r. Wobec Prezydenta wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1992/18 wymierzono grzywnę 2000 złotych, 9 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1423/19 wymierzono grzywnę 3000 złotych, 9 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2372/21 wymierzono grzywnę 4000 złotych oraz przyznano sumę pieniężną na rzecz [...] (poprzedniczki prawnej skarżących) w wysokości 2000 złotych, ponadto w orzeczeniach tych stwierdzano że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2021 r. o sygn. akt I OSK 2372/20 przyznał na rzecz [...] sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych. Uzasadniając swoją skargę skarżący podkreślili, że do chwili jej wniesienia zostało złożone pięć wezwań do wydania decyzji oraz wykonania wyroku, które okazały się bezskuteczne. Wskazali również na częstotliwość podejmowanych przez Organ czynności, a wraz z tym na nieskuteczność wymierzanych dotychczas grzywien, które nie skłoniły Prezydenta do wykonania zobowiązania Sądu polegającego na rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Uzasadnienie dla wniesienia skargi skarżący zakończyli obszernie opisanymi okolicznościami wraz z powołaniem podstaw prawnych i orzecznictwa, na podstawie którego żądali wymierzenia Prezydentowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") w wysokości nie niższej niż 6000 złotych, jak również przyznania na podstawie § 7 ostatnio powołanego przepisu prawa, sumy pieniężnej na rzecz każdego ze skarżących w wysokości nie niższej niż 3000 złotych. Skarżący wnieśli również o stwierdzenie, że bezczynność Organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Prezydenta na rzecz skarżących w zakresie niezbędnym do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu opisał okresy w jakich akta administracyjne sprawy pozostawały poza siedzibą Organu z uwagi na wnoszone przez skarżących skargi, wskazując przy tym na stopień skomplikowania spraw dotyczących nieruchomości [...], wymaganego nakładu pracy oraz zakresu przesłanek wymagających zbadania przy rozpoznawaniu wniosku. Kolejno Prezydent wskazał, że zawiadomieniami z 16 czerwca 2023 r. strony postępowania zostały poinformowane o zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji. W dniu 14 lipca 2023 r. została wydana decyzja nr 486/SD/2023, którą Prezydent umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] z uwagi na złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną. W uzasadnieniu wydanej decyzji Organ wskazał, że w pozostałym zakresie wniosek złożony przez [...] zostanie rozpoznany odrębną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd uwzględniając skargę stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.), może również przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Dla rozstrzygania w niniejszej sprawie znaczenie również będzie mieć art. 154 § 3 p.p.s.a., który stanowi że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1 tego przepisu, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1405/16 uwzględniającego skargę [...] na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania przez Organ wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 25 czerwca 2018 r., nie zaś jak twierdzą skarżący w dniu 20 czerwca 2018 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz prezentaty na piśmie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy w dniu 25 kwietnia 2018 r. Poza sporem jednak pozostaje, że w zakreślonym przez Sąd terminie Organ nie rozpoznał wskazanego wcześniej wniosku, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Odnosząc się bezpośrednio do skargi inicjującej niniejsze postępowanie wskazać należy, że skarga jest zasadna. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1405/16 minęło prawie sześć lat, a już w tym wyroku sąd przypominał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 1949 roku. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy został doręczony Prezydentowi w dniu 25 kwietnia 2018 r., zatem ponad pięć lat temu. Prawie dwa lata temu, w dniu 9 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2372/21 potwierdził po raz kolejny bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku i prawomocnym wyrokiem wymierzył mu kolejną grzywnę. Od tego czasu do dnia wniesienia obecnej skargi Organ nie wydał decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Decyzja wydana już po wniesieniu skargi do Sądu, której zgodność z prawem co należy zaznaczyć, nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu, nie zmienia okoliczności pozostawania przez Organ w tak rażącej bezczynności. Bez znaczenia również pozostaje okoliczność dotycząca pozostawania akt administracyjnych sprawy poza urzędem. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, w którym zwłoka organu z załatwieniem sprawy, związana z brakiem dostępu do akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność. Jak wskazuje się, organ administracji publicznej powinien tak prowadzić postępowanie aby zapewnić sobie dostęp do właściwych akt sprawy, choćby poprzez wykonanie ich kopii przed przekazaniem akt w razie takiej konieczności. W przypadku uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w sądzie administracyjnym są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wyglądu w te akta, w tym przykładowo poprzez zapoznanie się z nimi w siedzibie Sądu lub zrobienia kserokopii niezbędnych dokumentów. Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać zarzut bezczynności organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 marca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Kr 221/15). Również takie zagadnienia jak stan orzecznictwa i prawodawstwa w sprawach dekretowych – jak podkreślał już Sąd poprzednio orzekający w przedmiocie niewykonania przedmiotowego wyroku – winny być na bieżąco analizowane i uwzględniane w toku prowadzonych postępowań administracyjnych przez pracowników organu wyspecjalizowanego w tego rodzaju sprawach. Rzeczą organu jest taki dobór kadr, aby sprawy będące w zakresie jego właściwości miały nadany właściwy bieg i były załatwiane w rozsądnym terminie. Zaznaczenia wymaga podstawowa funkcja grzywny oraz sumy pieniężnej, jaką jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku. Środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli. Środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a. zawsze znajdują zastosowanie w przypadku niewykonania prawomocnego wyroku. Jest to stan co do zasady zawsze naganny i możliwy do obiektywnego stwierdzenia. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na obligatoryjne sankcjonowanie go za pomocą wskazanych środków, jak też na określenie ich wysokości w sposób bezwzględny, w ściśle określonej wysokości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2061/22). Podkreślić należy, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej wobec organu roszczenie o odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 154 § 4 p.p.s.a. Ma być ono natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, pozostając w bezczynności, organ administracji publicznej może ponosić odpowiedzialność nawet jeżeli wydał akt do którego wydania został zobowiązany. Sąd stwierdził zatem, że wystąpiły obydwie przesłanki warunkujące wymierzenie organowi administracji grzywny, jak i przyznanie od Organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Po pierwsze Organ pozostawał w bezczynności po wydaniu wyroku, po drugie skarżący przed wniesieniem skargi wystąpili (czynili to wielokrotnie) do Organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Skoro przesłanki do zastosowania wyżej wymienionych środków dyscyplinujących zostały spełnione, zasadnym jest zaznaczenie że samo rozstrzyganie o tym, który z tych środków czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości, zostało pozostawione orzecznictwu sądów administracyjnych. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność, uwzględnia stan istniejący w dacie wniesienia skargi. Okoliczność wydania decyzji po wniesieniu skargi sąd natomiast uwzględnia przy wymiarze grzywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2023 r. III OSK 1109/22). Mając na uwadze długotrwałość bezczynności Organu oraz fakt że Sąd zmuszony jest już po raz kolejny orzekać w tym przedmiocie, gdyż poprzednio wymierzone grzywny nie osiągnęły swojego celu, wymiar grzywny w porównaniu do poprzednio zapadających wyroków został stosownie do tych okoliczności podwyższony do kwoty 5000 złotych. Sąd przy tym nie uwzględnił wniosku skarżących o wymierzenie kwoty grzywny nie niższej od wskazanej wysokości (6000 złotych), bowiem choć przed wniesieniem skargi do Sądu Prezydent pozostawał w bezczynnośc, to jednak wydał decyzję przed dniem orzekania w niniejszym postępowaniu. Niezrozumiałym dla Sądu jest jednak tak długi czas załatwiana sprawy administracyjnej, skoro ostatecznie postępowanie zostało umorzone z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Wskazać w tym miejscu należy na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 2061/22 i wskazanymi tamże okolicznościami niewykonywania wyroków sądów administracyjnych przez organy administracji publicznej pomimo wymierzanych grzywien, które to uzasadniają orzekanie w zakresie zasądzania sum pieniężnych na rzecz podmiotów które doświadczają takiego postępowania organów. Także w sprawie rozpoznania wniosku z 14 lutego 1949 r. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta, które podlegało kontroli Sądu w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaistniała taka okoliczność. Podkreślenia wymaga, że niewykonany wówczas wyrok Sądu został skierowany jeszcze wobec poprzedniczki prawnej skarżących, która zmarła nie doczekawszy wydania decyzji przez Organ. Odnosząc się również do treści niewykonanego wyroku oraz okoliczności podniesionych przez skarżących, rozpoznania wniosku z 14 lutego 1949 r. nie dożył również poprzednik prawny [...], będący pierwotnym wnioskodawcą. Także już samo ponoszenie kosztów pomocy prawnej należy uznać za niedogodność, której skarżący mogli doświadczyć, z uwagi na długość okresu przez jaki postępowanie było prowadzone. Wskazane powyżej okoliczności dotyczące niewykonania wyroku, podważają zaufanie skarżących tak do organów administracji publicznej, jak i do sądów administracyjnych. Również niedogodności poniesione przez skarżących oraz ich poprzedników prawnych w związku z postępowaniem przed Organem należy uznać za uzasadniające wywiedzenie przez skarżących żądania o przyznanie od Organu na ich rzecz sumy pieniężnej. Zasądzenie takiej kwoty, choć nie wynika to wprost z art. 154 § 7 p.p.s.a. ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającego organu administracji publicznej. Wobec tego Sąd orzekł o przyznaniu sumy pieniężnej w wysokości 3000 złotych na rzecz każdego ze skarżących od Prezydenta m. st. Warszawy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).