I SA/Wa 1296/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skarg R, F. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 marca 2021 r. nr KOC/6410/Go/17 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 13 lutego 2014 r. nr KOC/2367/Go/13; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. F. i A. Z. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.

;UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 18 marca 2021 r. KOC/6410/Go/17, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymało w mocy własną decyzję z 13 lutego 2014 r. nr KOC/2367/Go/13 stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 21 czerwca 1950 r. nr L.dz.PB/4301/50U odmawiające przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy [...] ozn. Nr hip. [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w części odnoszącej się do udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanych z własnością lokali nr [...] w budynku przy ulicy [...] oraz lokali nr [...] w budynku przy [...] zaś w pozostałej części Kolegium stwierdziło nieważność ww. orzeczenia. Kolegium uznało, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (D.U. Nr 50, poz. 275), dalej "dekret". Co do części orzeczenia dotyczącego prawa do gruntu związanego z własnością lokali, których sprzedaż nie była poprzedzona decyzją administracyjną, orzeczenie dekretowe wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A. Z., M. K., M. P. wywodząc, że w odniesieniu do ich lokali orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. SKO ponownie rozpoznając sprawę nie znalazło podstaw do odmiennej niż wcześniej dokonana ocena stanu faktycznego pod względem istnienia podstaw nieważnościowych. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że organ dekretowy odmawiając przyznania własności czasowej powołał się na plan będący w przygotowaniu, gdy tymczasem podstawą ustaleń takiego organu powinien być obowiązujący plan, z którego wynikałoby przeznaczenie nieruchomości. To na podstawie postanowień takiego planu organ ocenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dałoby się z nim pogodzić. SKO wskazało, że organ dekretowy nie powołał obowiązującego planu, a by nim plan z 1931 r. który przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zwarty sposób zabudowy o wysokości 5 kondygnacji i powierzchni zabudowy wynoszącej 70 %. Nie zbadano zatem w jaki sposób z tej nieruchomości mógł korzystać dotychczasowy właściciel w kontekście przeznaczenia nieruchomości. Organ potwierdził swe wcześniejsze ustalenia co do istnienia podstaw do uznania, że w odniesieniu do części lokali nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Sprzedaż części lokali nie była poprzedzona decyzją administracyjną dlatego ich zbycie wynika wyłącznie z odmownej decyzji dekretowej z 1950r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli R. F. i K. F. oraz A. Z.. Prawomocnym postanowieniem z 17 stycznia 2023 r, WSA w Warszawie odrzucono skargę K. F. (k 115 akt sądowych). R. F. zaskarżył decyzję w części w której stwierdzono nieważność decyzji w odniesieniu do nieruchomości obejmującej własność lokalu nr [...] przy [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: -naruszenie art. 5 i 6 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (D.U. 2001, Nr 124, poz. 1361); -niezastosowanie art. 15 a pkt 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. Nr 32, poz. 159) który nie uzależniał zawarcia umowy sprzedaży od ustanowienia użytkowania wieczystego od uprzedniego wydania decyzji administracyjnej; -naruszenie art. 7, 8, 9, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego m.in. w zakresie granic nieruchomości do której tytuł prawny posiadali poprzednicy prawnie wnioskodawcy A. R. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcie, albowiem SKO nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i nie wskazało ani argumentów ani podstaw prawnych do ich nie uwzględnienia; -niezastosowanie art. 2 Konstytucji R.P., co pozbawiło skarżącego możliwości realizacji prawa własności; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie prawa w wyniku decyzji administracyjnej dekretowej należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 (w części stwierdzającej nieważność) oraz zwrot kosztów postępowania. A. Z. zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie do ponownego rozpoznania. Wskazał na nie ustalenie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy a dotyczących m.in. stanu posiadania przedmiotowej nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu, podkreślając że w dacie wejścia w życie dekretu na nieruchomości pozostawały jedynie wypalone mury. Nie sposób uznać więc, że dawni właściciele objęli nieruchomość w posiadanie. Poza tym część nieruchomości przy ulicy [...] przeznaczona została na przeprowadzenie i wykonanie jezdni oraz chodnik. Pozostała część nieruchomości została zagospodarowania zgodnie z decyzjami władz budowlanych. Ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości w planie z 1831 r. dotyczą nieruchomości przy ulicy [...] i nie dotyczą nieruchomości w [...]. Wadliwie ustalono zatem przeznaczenie nieruchomości w planie. Wskazał również na wątpliwości co do tytułu prawnego wnioskodawców do nieruchomości. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi są zasadne, choć częściowo z innych przyczyn niż w nich wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2023, poz. 259.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że nieruchomość w czasie wojny została zniszczona – pozostały wypalone ściany, które zostały rozebrane (pismo byłych właścicieli z 11 czerwca 1948 r.). Nieruchomość ta została zabudowana dopiero w latach późniejszych a obecni skarżący uzyskali prawa do lokali w budynku który nie był budynkiem dekretowym w rozumieniu dekretu warszawskiego. Dekret wszedł w życie 21 listopada 1945 r. Zgodnie z art. 1 tego dekretu grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z mocy prawa na własność gminy m. st. Warszawa. Budynki oraz inne przedmioty które się na tych gruntach znajdowały pozostawały własnością doczasowych właścicieli (art. 5). Mogli oni, w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina uwzględniała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (art. 7 ust. 2 dekretu). Norma art. 5 dekretu mogła znaleźć zastosowanie względem nieruchomości zabudowanych w dniu wejścia w życie dekretu. Od tej chwili budynki znajdujące się na gruncie dekretowym stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności dotychczasowego właściciela. Dekret wprowadził w tym wypadku czasowe odstępstwo do zasady superficies solo cedit – które trwało do czasu rozpoznania wniosku dekretowego. W ocenie Sądu, wykładnia pojęcia "budynków" z art. 5 dekretu oznacza, że pod tym pojęciem należy rozumieć budynki posadowione na nich przed datą wejścia w życie dekretu. Skoro budynek został wybudowany po tej dacie – tak jak to miało miejsce w tej sprawie, a czemu nie zaprzeczali ani właściciele ani skarżący, a co wynika z akt administracyjnych, to wybudowany później budynek nie jest tym budynkiem o którym mowa w art. 5 dekretu. Budynek pierwotny został zniszczony w czasie wojny. W konsekwencji nie mógł mieć zastosowania do budynku później wybudowanego wyjątek od zasady superficies solo cedit. Oznacza to, że kwestie związane z prawami osób które nabyły lokale w później wybudowanym budynku nie może być brana pod uwagę przy ocenie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Tymczasem organ dokonując oceny czy odmowne orzeczenie dekretowe obarczone jest wadą nieważności jako podstawę faktyczną swych ustaleń wadliwie przyjął, że budynek jest budynkiem dekretowym. Jak się przyjmuje na gruncie art. 5 dekretu dotychczasowy właściciel nieruchomości zachowywał prawo własności budynku który istniał w dacie wejścia w życie dekretu a nie budynku który został wybudowany po tej dacie (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r. I OSK 2455/19). Tymczasem w niniejszej sprawie budynek został wybudowany po dacie wejścia w życie dekretu i nie mógł być objęty działaniem dekretu. Późniejsze nabycie przez Skarżących, jak i przez inne osoby legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do innych lokali i części ułamkowych gruntu, prawa do tych lokali i udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, nie może w takiej sytuacji faktycznej i prawnej stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej czy stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Stan faktyczny leżący u podstaw rozpoznawania wniosku dekretowego nie mógł uwzględniać praw tych osób jako podstawy do wydania kontrolowanej przez sąd decyzji. W konsekwencji wywody skargi R. F. co do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji czy podstaw nabycia przez niego prawa do lokalu pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podziela wywody Skarżącego A. Z. i R. F. co do kwestii nieustalenia w sposób zgodny z art. 77 § 1 k.p.a. stanu faktycznego sprawy. SKO zajęło się wyłącznie lokalami mieszkalnymi czego uczynić nie mogło, gdy tymczasem odmowa przyznania własności czasowej dotyczyła nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] przy ulicy [...] (orzeczenie z 21 czerwca 1950 r. k 197 akt adm.). Rozpoznając tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego w pierwszej kolejności organ powinien ustalić jaki działkom ewidencyjnym odpowiada obecnie nieruchomość dekretowa, której dotyczy zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] (k 194 akt adm.), opisana jako nieruchomość nr [...], położona przy ulicach [...] i [...] o pow. 2773 łokci kwadratowych stanowiąca własność H. R. i A. W. a póżniej, wobec śmierci A. – W. R., S. R. i K. R.. Dopiero ustalenia w tym zakresie mogłyby stanowić podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w obowiązujący planie. Zgodzić się oczywiście należy z tym, że poczynienie ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości w nieobowiązującym planie (projektowanym) jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., I OSK 1396/22, w LEX). Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie dają zresztą podstawy do nie budzących wątpliwości ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie. Ze skargi, choćby A. Z. jak i pism znajdujących się a aktach sprawy wynika, że nieruchomość w części została przeznaczona na ulicę, co wyklucza możliwość pogodzenia korzystania z niej z planem. Słusznie Skarżący wskazuje, że organ nie dokonał praktycznie żadnych ustaleń co do tożsamości nieruchomości dekretowej z nieruchomością o obecnych numerach ewidencyjnych, wskazując jedynie na numery budynków. Stanowi to, obok rozstrzygnięcia dotyczącego lokali, o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 1 i 2 i 5 dekretu, powód do stwierdzenia rażącego naruszenia przez organ art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzenie nieważności może dotyczyć naruszenia przepisów prawa procesowego gdy organ nie dokona praktycznie żadnych ustaleń w zakresie przyjętego przez niego stanu faktycznego. O rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego mówimy gdy organ sprzecznie z obowiązującymi przepisami tego prawa (w zakresie ustaleń stanu faktycznego) wydaje decyzję a decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r. II GSK 425/20 w Lex). W ocenie Sądu organ w sposób jednoznaczny dopuścił się naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego ale i procesowego i rozstrzygnięcie to jest nie do zaakceptowania jako akt wydany przez organ demokratycznego Państwa. Z tych względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną i poprzedzającą decyzję wyda;z je w warunkach nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podziela natomiast zarzutu niustalenia stanu własności nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu. Ustalenia w tym zakresie znajdują się na str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji i str. 4 decyzji ją poprzedzającej. Brak jednoznacznego ustalenia jakiej nieruchomości dotyczył wniosek dekretowy pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, stanowi jedynie o zakresie uchybień organu. W sprawie organ uznał, że decyzja dekretowa w części dotyczącej wymienionych lokali (pkt 1 decyzji z 13 lutego 2014 r.) została wydana w warunkach nieważności, jednakże z uwagi na nieodwracalne skutki prawne nie stwierdził jej nieważności, a w pkt 2 stwierdził jej nieważność odnosząc to stwierdzenie do bliżej nie określonej części orzeczenia dekretowego. Takim rozstrzygnięciem organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 i 158 § 2 k.p.a. w brzmieniu na datę wydawania decyzji w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim będzie miał na względzie obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa procesowego tj. art. 156 § 1 i 158 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postępowania niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. W niniejszej wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do SKO 31 maja 2007 r. a odmowna decyzja dekretowa była wydana 21 czerwca 1950r. O ile zatem od jej wydania do daty złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynęło ponad 50 lat to jednak postępowanie administracyjne zakończyło się przed wejściem w życie przepisów o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Sytuacja ulegała zmianie na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nieważnościowej. W takiej sytuacji pozostaje do rozpoznana wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania czy to administracyjnego czy cywilnego przepisy prawa procesowego stosowane są bezpośrednio po dacie ich wejścia w życie o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Przepisy przejściowe do ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w art. 2 ust. 2 wykluczyły prowadzenie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji czy postanowienia i niezakończonych przed dnie wejścia w życie ustawy (podlegają umorzeniu). Konsekwencją tego jest konieczność zastosowania art. 2 ust. 2 tej ustawy o ile spełnione zostaną przesłanki z art. 158 § 3 k.p.a. (upływ 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Kwestie te organ, przed umorzeniem postępowania, musi ustalić i ocenić. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżących koszty poniesionego przez nich wpisu sądowego.