I SA/Wa 1295/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 4 maja 2023 r. nr DO-II.7610.62.2023.BK w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 4 maja 2023 r., znak DO-II.7610.62.2023.BK, Minister Rozwoju i Technologii, dalej "Minister", na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2022, poz 2000 ze zm.), dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2023 r., znak [...]. Decyzją tą odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 1 m2 i działkę nr [...] o pow. 169 m2, zapisanych w KW [...]. PKP S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej "Skarżąca" wniosła odwołanie wskazując, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie PKP, co oznacza, że spełnione zostały przesłanki z art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2023, poz. 344 ze zm.), dalej "ugn". Minister rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do odmiennej niż to uczynił organ I instancji oceny dowodów i rozstrzygnięcia merytorycznego. Powołał art. 200 ust. 1 ustawy oraz przesłanki uzasadniające uwłaszczenia wskazując na deklaratoryjny charakter tej decyzji. Zgodnie z nim uwłaszczeniu podlegają grunty które w dniu 5 grudnia 1990 r: - stanowiły własność Skarbu Państwa; -były w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych lub Banku Gospodarki Żywnościowej. Po spełnieniu tych warunków następuje skutek z mocy prawa i stają się one przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 ugn). Zgodnie z ww. księgą wieczystą prawo własności przedmiotowych działek przysługuje Skarbowi Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z lat 1975-1976. Spełniona została pierwsza z przesłanek do uwłaszczenie. Nie została natomiast spełniona druga z nich. Zarząd to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. 1985, Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu w określony sposób. Na podstawie art. 38 ust. 2 tej ustawy jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Na podstawie art. 87 tej ustawy grunty państwowe będące w dniu jej wejścia w życie tj. 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1961, poz. 159), przechodziły w zarząd tych jednostek. Zarządu nie można domniemywać. Stwierdzenie zarządu następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (D.U. 1998 r., poz. 120 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Skarżąca wywodzi swe prawo zarządu z decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1973 r., nr [...] o przekazaniu w użytkowanie terenu o ogólnej powierzchni 5 ha 0591 m2. W ocenie Ministra decyzja ta nie potwierdza istnienia zarządu na 5 grudnia 1990 r. ponieważ decyzja ta nie dotyczy przedmiotowych działek. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 kpa Minister wskazał, że co prawda to na organie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego to jednak nie pozbawia strony zainteresowanej danym rozstrzygnięciem inicjatywy dowodowej. Organ wystąpił do PKP pismem z 10 stycznia 2023 r. oraz do Starosty [...] o udzielenie informacji czy PKP legitymuje się dokumentami wymienionymi w § 4 ust. 2 rozporządzenia. Skarżąca poinformowała o braku takich dokumentów. Dlatego w ocenie Ministra, Wojewoda prawidłowo odmówił uwłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: -art. 7 i 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; -art. 77 § 1, 80, 75 §1 ab initio kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; -art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowych działek przez PKP. W uzasadnieniu ponownie podkreślono na wynikające z decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] prawo zarządu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 28), dalej "ppsa". Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 200 ust. 1 ugn. Stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali można było dokonać, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie. Uwzględnić należy i to, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA). W ocenie Sądu w postępowaniu uwłaszczeniowym ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu spoczywa na podmiocie zainteresowanym, który powinien przedstawić jeden z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu jako uzasadniających zasadność wniosku. Jak trafnie wskazał organ skarżąca nie wykazała się tego rodzaju dokumentem w odniesieniu do przedmiotowych działek. Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne wywody organu dotyczące braku możliwości ustalenia tego prawa na podstawie powoływanej przez organ decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1973 r. Przedmiotem wniosku i rozstrzygnięcia organu były działki nr ew. [...] i [...]. Zakres objęcia żądaniem tych działek nie był przez Skarżącego kwestionowany. Jak wynika z pisma z 27 stycznia 2023 r. Starosty [...], znak [...] obie te działki zostały wydzielone z działki o nr ew. [...] i zapisane są w KW [...]. Tymczasem decyzja na którą powołuje się Skarżąca nie dotyczy przedmiotowej działki [...] ani tym bardziej działek, które z niej zostały wydzielone. Działka ta nie jest wymieniona w tej decyzji. Dlatego prawidłowo organy przyjęły, że z tej decyzji nie da się wywieść prawa zarządu do tej nieruchomości. Nie ma przy tym innych dowodów, które wskazywałyby na to prawo. Skarżąca mimo wzywania jej do wykazania prawa zarządu nie wskazała na inne, poza tą decyzją, dokumenty, które pozwoliłby na stwierdzenie zarządu PKP do nieruchomości. W ocenie Sądu organ zebrał w sposób prawidłowy materiał dowodowy. Wezwał podmioty które mogłyby dysponować stosownymi dokumentami do ich złożenia. Dokumentów takich nie odnaleziono. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył wskazane w skardze przepisy prawa procesowego a co za tym idzie przepisy prawa materialnego. Wskazać przy tym należy, że nawet faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Takiego dokumentu w sprawie brak. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym) nie oznacza, że majątek ten należy do zarządcy. Pojęcie "należące" odwołuje się do tytułu prawnego do rzeczy. Takiego tytułu do działek co do których nie wykazano prawa zarządu skarżąca spółka nie przestawiła. Mając na uwadze związanie sądu uchwałą Składu 7 Sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, Sąd nie mógłby przyjąć, że nieruchomość wobec pozostawania w faktycznym władztwie poprzednika prawnego skarżącej, spełniała przesłanek z art. 200 ugn. Kwestia sposobu wykazywania istnienia zarządu jako przesłanki nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń były przedmiotem rozważań NSA w poszerzonych składach (uchwały NSA z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, uchwała z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17) Wskazano w nich, że w sytuacji w której brak jest dokumentów przewidzianych prawem nie ma mowy o możliwości nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami a nadto, że zarząd nie może być dorozumiany a prawna podstawa istnienia zarządu musi być wykazana w postępowaniu w sposób pewny. Sądowi znany jest wyrok NSA z 11 marca 2021 r., I OSK 1994/20 w którym uchylono wyrok WSA w Warszawie I SA/WA 2468/19. W sprawie tej NSA stwierdził, w odwołaniu się do wyroku TK z 22 listopada 1999 r, sygn. akt 6/99 (OTK 1999,nr 7, poz. 159), że możliwe jest dowodzenie zeznaniami świadków czy oświadczeń stron istnienia prawa zarządu. Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność § 6 ust. 3 rozporządzenia z art. 206 ugn jako wykraczający poza upoważnienie zawarte w art. 206 ugn. Przepis ten stanowił, że "Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości można dokonywać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa. NSA wskazał, że z jednej strony brak jest podstaw do stosowania analogii przy ocenie przesłanek konstytucyjności jednakże sędziowie, jako że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P:, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom, powinni ocenić konstytucyjność § 4 ust. 3 rozporządzenia, wskazując jednocześnie że błędny jest pogląd że środki dowodowe w postaci zeznań świadków czy stron są bez znaczenia. Sąd w tym składzie nie kwestionując możliwości badania przez sąd konstytucyjności przepisów jest zdanie, że uprawnienie to powinno być wyjątkowo rzadko stosowane gdyż do oceny zgodności aktu z Konstytucją powołany jest Trybunał Konstytucyjny. W tym wypadku Trybunał Konstytucyjny nie badał zgodności z Konstytucją § 4 ust. 3 rozporządzenia. Poza tym na gruncie omawianego rozporządzenia ugruntowany jest pogląd, że wywodzenie prawa zarządu na podstawie oświadczeń stron jest możliwe ale w sytuacji gdy istniały wcześniej dokumenty o ustanowieniu prawa zarządu ale zaginęły. ( zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 4 lipca 2018 r., II SA/Gl 274/18 z 30 września 2016 r., II SA/Gl 637/16; z 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie: z 17 lipca 2013 r., II SA/Kr 560/13; z 15 marca 2013 r., II SA/Kr 97/13; z 5 października 2015 r., II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11, z 10 września 2014 r., I OSK 204/13; z 30 czerwca 2015 r., z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 1764/15, I OSK 2469/13, z 17 stycznia 2019 r., I OSK 130/17, z 16 lipca 2019 r., I OSK 2385/17). Pogląd orzeczniczy w tym zakresie jest ugruntowany. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa sąd skargę oddalił.