I SA/Wa 1278/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr DO-II.7610.231.2022.JL w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z 29 listopada 2022 r. znak: NWIV.752.11.3.2016; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 20 kwietnia 2023 r., znak DO-II.7610.231.2022JL, Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej jako "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w W., od decyzji Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2022 r., znak: NWIV.752.11.3.2016, odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P., obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,9380 ha, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności fragmentu linii kolejowej i urządzeń posadowionych na przedmiotowych działkach, utrzymał tę decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...], na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146), dalej "ustawa o komunalizacji", § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), decyzją z 29 listopada 2022 r., znak: NWIV.752.11.3.2016, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P., obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,9380 ha, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności fragmentu linii kolejowej i urządzeń posadowionych na przedmiotowych działkach. Spółka [...] S.A złożyła odwołanie. Minister rozpoznając odwołanie jako podstawę materialnoprawną wskazał art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 tej ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Zgodnie z art. 34 ust. 3 budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 4 nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a prawo własności Skarbu Państwa zostało w niej ujawnione na podstawie dekretu z dnia 6 września 1945 r. (Dz. U. R. P. Nr 25 poz. 151). Wobec powyższego, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe działki stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do przedmiotowych nieruchomości została spełniona przesłanka własności państwowej. Kolejną przesłanką, zgodnie z art. 34 ustawy o komercjalizacji, jest posiadanie gruntu przez Polskie Koleje Państwowe w dacie 5 grudnia 1990 r. Jednocześnie ww. przepis art. 34 przewiduje wymóg, by PKP nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorców państwowych. Stwierdzenie posiadania przez PKP gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki spółka [...] S.A. przedłożyła do akt sprawy m.in. wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] z wpisem "Właściciel: Skarb Państwa", zaś "Władający - Okręgowa Dyrekcja Kolei Państwowych". Ponadto do wniosku z dnia 24 stycznia 2006 r., znak: [...], wnioskodawca załączył oświadczenie osób upoważnionych do składania oświadczeń woli w imieniu spółki [...] S.A. z dnia 23 stycznia 2006 r., w którym wskazano, że nieruchomość położona w P., obejmująca m.in. działkę nr [...], zajęta jest pod infrastrukturę kolejową. Ponadto w ww. piśmie z dnia 24 stycznia 2006 r. wskazano, że działka nr [...] stanowi fragment linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...] (rok budowy - 1920). Pismem z dnia 3 marca 2014 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] poinformował, że działka nr [...] nie jest zajęta pod infrastrukturę kolejową, gdyż stanowi teren po rozebranej linii kolejowej, a przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej oraz nie ponosiło opłat z tego tytułu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, pismem z dnia 26 marca 2014 r., znak: [...] Wojewoda [...] wystąpił do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy przedmiotowa działka nr [...] jest zajęta pod infrastrukturę kolejową. Ponadto, jak wnika z akt niniejszej sprawy, pismem z dnia 11 czerwca 2021 r., znak: [...], Wojewoda [...] wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wskazanie i przedłożenie stosownego dokumentu, będącego podstawą wpisu w ewidencji gruntów "Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych". Prezydent Miasta [...], pismem z dnia 28 czerwca 2021 r., znak: [...] poinformował, że w wyniku kwerendy dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, stwierdzono brak dokumentu będącego podstawą wpisu "Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych", jako podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości. Natomiast spółka [...] S.A. nie przedłożyła dokumentu świadczącego, iż działka nr [...] jest zajęta pod infrastrukturę kolejową. Jak wynika z załączonej do akt niniejszego postępowania mapy oraz podglądu na Geoportalu2, działka nr [...] tylko w niewielkiej części zajęta jest infrastrukturą kolejową. Zdaniem Ministra organ I instancji nie naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w niezbędnym dla sprawy zakresie. Co do zasady, obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z kolei przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niemniej jednak w orzecznictwie wskazuje się, iż zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza jednak, iż strona może zachowywać się biernie w jego toku, dlatego też to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne Jeżeli strona odmawia przedstawienia żądanego przez organ dokumentu, z posiadania którego wywodzi dla siebie określone uprawnienia, a okoliczności wynikającej z tego dokumentu nie można ustalić w inny sposób, organ może odmówić żądaniu strony, a taka odmowa nie narusza prawa. Wskazana w art 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. przesłanka posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntu w stanie na dzień 5 grudnia 1990 r., stanowi okoliczność ściśle związaną z działalnością podejmowaną przez spółkę Polskie Koleje Państwowe S.A. na użytkowanych przez siebie gruntach, dlatego przede wszystkim to Skarżący - spółka [...] S.A. powinna mieć najpełniejszą i najlepszą wiedzę, popartą stosowną dokumentacją archiwalną, która pozwoliłaby na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] S.A. Ostatecznie, zdaniem Ministra, brak jest podstaw do uwłaszczenia z uwagi na nie wykazanie przesłanki posiadania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca [...], zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 oraz art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz Spółki [...] S.A. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.2022, poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 34 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z nim grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Ustalony przez organ stan prawny w zakresie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie jest kwestionowany. Kwestią sporną jest to czy wykazane zostało przez [...] posiadanie tej nieruchomości na określoną datę. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Minister zarzuca [...] nie wykazanie przesłanki posiadania i wskazuje na brak infrastruktury kolejowej, gdyż została rozebrana. Z drugiej natomiast powołuje wypis z ewidencji gruntów w którym jako władający wskazana jest Okręgowa Dyrekcja Kolei Państwowych. W oceni Sądu, wypis z ewidencji gruntów stanowi dokument urzędowy i dopóki nie zostanie wykazane innym tego rodzaju dowodem, że informacje tam zawarte nie są zgodne ze stanem faktycznym, zgodnie z art. 76 § 1 kpa, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Brak dokumentów źródłowych stanowiących podstawę uwidocznienia w ewidencji gruntów Okręgowej Dyrekcji Kolei Państwowych jako władającego takiego przeciwdowodu nie stanowi. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 a ustaw z 17 maja 1989 r prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2023.1752), w ewidencji gruntów ujawnia się m. inn. władających gruntem. Z kolei z art. 22 tej samej ustawy wynika obowiązek aktualizacji danych ewidencyjnych. Wszystko to daje podstawy do przyjęcia, że podmiot uwidoczniony w ewidencji gruntów był władającym tym gruntem w określonej w nim dacie. Trafnie Minister wskazał, że stwierdzenie posiadania następuje na podstawie jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe gruntów będących własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z § 2 pkt 1 ppkt 2 tego rozporządzenia jednym z takich dokumentów jest wypis z ewidencji gruntów. Jak wynika z dowodów zebranych w sprawie Skarżąca taki dowód przedstawiła i to aktualny na datę 5 grudnia 1990 r. Wadliwe zatem w tych ramach prawnych i ustalonym stanie faktycznym przyjęto, że [...] tym dowodem nie udowodniła władania. Brak dokumentów o przekazaniu tego gruntu w zarząd [...] jest oczywisty. Odnosząc się natomiast do kolejnej istotnej kwestii: istnienia bądź nie na przedmiotowej działce infrastruktury kolejowej, abstrahując od sprzeczności ustaleń organu w tym zakresie, stan nieruchomości i posadowienie infrastruktury dotyczy stanu na 5 grudnia 1990 r. Organ nie ustalił czy w tej dacie infrastruktura kolejowa istniała czy też nie. Jej istnienie potwierdzałoby natomiast stan władania daną nieruchomości w jej granicach. Na marginesie Sąd wskazuje, że w przypadku gdyby okazało się, że infrastruktura istniała i konieczne byłoby wydzielenie działki ewidencyjnej na potrzeby uwłaszczenia, mapę z projektem podziału sporządza organ a nie strona. Zgodnie z art. 7 kpa to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 7a kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ konieczność podejmowania wszelkich czynności, które służą rozstrzygnięciu sprawy. Organ z urzędu zobowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. NSA wyrok z 26 października 1984 r. II SA 1205/84). Nie znaczy to oczywiście, że strona jest zwolniona ze współdziałania, co jednak nie oznacza, że zwalnia to organ od działania. Jak się wskazuje w orzecznictwie brak jest w świetle art. 7 kpa podstaw do biernej postawy organu w sytuacji w której oczywistym jest, tak jak w tym przypadku, że strona Skarżąca ma prawo do uwłaszczenia ale z pewnym ograniczeniem. Strona postępowania administracyjnego ma prawo liczyć na to, że organ podejmie wszystkie niezbędne czynności które będą służyły prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego (art. 8 kpa), w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), w tym dopuści dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 75 § 1 kpa) i dopiero na podstawie prawidłowo zebranych dowodów ustali stan faktyczny, do czego zobowiązuje go art. 80 kpa. Organ co prawda prawidłowo ustalił stan faktyczny jednakże nie przeprowadził ostatniego dowodu tj. nie zlecił sporządzenia mapy podziału bezzasadnie przerzucając ten obowiązek na stronę. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1991r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2021.1899), dalej "ugn" w przypadku wydzielania nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego zatwierdza podział. Na podstawie art. 96 ust. 1b ugn dokonuje się zatwierdzenia podziału w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego a rozstrzygnięcie o podziale znajduje się w sentencji decyzji. Mapa podziału stanowi załącznik do decyzji. Z przepisem tym koreluje art. 95 pkt 3 ugn zgodnie z którym wydzielenie części nieruchomości której część została nabyta z mocy prawa może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Poza tym w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do sporządzenia mapy przez podmiot który nie ma interesu prawnego w żądaniu podziału. Takiego interesu prawnego nie ma jeszcze [...] gdyż nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości (art. 97 ust. 1 ugn). Dlatego Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7. 8, 76 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Braki w zakresie postępowania dowodowego czynią przedwczesną ocenę naruszenia wskazanego w skardze art. 34 ustawy o komercjalizacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do ustalenia istnienia lub nie na tym terenie infrastruktury kolejowej, na datę 5 grudnia 1990 r. Gdy okoliczności te zostaną potwierdzone i pojawi się konieczność sporządzenia mapy, sporządzi ją na koszt organu. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 135 Ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa zasądzając od przegrywającego organu na rzecz strony zwrot kosztów wpisu w kwocie 200 zł.