I SA/Wa 126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 listopada 2020 r. nr KOC/3368/Go/20 w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kwoty stanowiącej równowartość bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 3 listopada 2020 r., nr KOC/3368/Go/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania A. M., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z 10 czerwca 2020 r., nr [...], o zobowiązaniu do zwrotu udzielonej bonifikaty. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 24 lipca 2015 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntowej o powierzchni 253 m2, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w prawo własności przysługujące A. M. Jednocześnie organ udzielił bonifikaty od opłaty przekształceniowej w wysokości 87%. Decyzją z 10 czerwca 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy orzekł w pkt 1 o zobowiązaniu A. M. do zapłaty 92.284,57 zł tytułem zwrotu kwoty stanowiącej równowartość bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości gruntowej o powierzchni 253 m2, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], udzielonej decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 24 lipca 2015 r. oraz w pkt 2 o ustaleniu, że zapłaty zwaloryzowanej kwoty bonifikaty należy dokonać w terminie 14 dni licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. M. wnosząc o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty z uwagi na wyjątkowo trudną sytuację materialną i rodzinną związaną z długoletnim leczeniem rodziców. Decyzją z 3 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z 10 czerwca 2020 r. Organ przywołał treść art. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz § 1 ust. 1-2 uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXX/945/2008 z 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolegium wskazało następnie, że po zbadaniu wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i rejestrze REGON organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła od 2015 r. siedzibę/miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez szereg spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Powyższe ustalenia potwierdziła również A. M. wskazując w odwołaniu, że w latach 2014 - 2015 podpisała dwie umowy najmu budynku z G. Sp. z o.o. i [...] C. Sp. z o.o. Ze strony internetowej Kancelarii wynika, że podmiot ten nadal prowadzi działalność w budynku przy ul. [...] w W. Wobec powyższego, Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że przedmiotowy budynek był i nadal jest wykorzystywany na inne cele niż mieszkalne, tj. na cele stanowiące podstawę udzielenia bonifikaty. Zaistniała zatem przesłanka do żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, o której mowa w art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty Kolegium podniosło, że właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Przy tym zastosowanie wspomnianej ulgi musi być poprzedzone zgodą Rady m. st. Warszawy, o którą organ pierwszej instancji do Rady nie wystąpił. Uznał zatem, że trudna sytuacja materialna i osobista wnioskodawczyni nie jest podstawą do zastosowania wskazanej ulgi, czemu dał wyraz w piśmie przekazującym odwołanie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. M. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu, co powinno skutkować, stosownie do art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., wznowieniem postępowania, 2) prawa materialnego tj. art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, 3) prawa materialnego tj. art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. w związku z art. 30, 31 i 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że bez względu na swoją sytuację życiową skarżąca powinna mieszkać w nieruchomości objętej bonifikatą, 4) przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez: a) całkowite pominięcie twierdzeń skarżącej co do zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. i nieprzeprowadzenie w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych ustaleniach faktycznych, b) zaniechanie precyzyjnego i przekonującego uzasadnienia stanowiska, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, c) niedokonanie oceny powołanych przez stronę okoliczności i dowodów uzasadniających wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", d) niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechanie poczynienia ustaleń dotyczących sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej, e) prowadzenie przez organ postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej, brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy stanowiskiem zajętym przez organ stanowiący i wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydanej decyzji, f) brak merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że nie jest on właściwy do rozpoznania wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, podczas gdy Kolegium jako organ drugiej instancji powinno ponownie rozpoznać całą sprawę, w tym złożony wniosek o odstąpienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest uznanie, że w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji zobowiązującej do zwrotu bonifikaty, 5) przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji bez ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozważenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., możliwości uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, co jest niezbędne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania administracyjnego (ustalenia czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty). Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że cofa zawarty w skardze wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1314) zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 29 lipca 2005 r." Zgodnie z art. 4 ust. 15 ustawy, organ, który wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, żąda zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto, w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Z powołanego przepisu wynika, że żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Następuje ono w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2011 r., I OSK 887/10, Lex nr 1081071). Z kolei waloryzacji zwracanej równowartości bonifikaty dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski (art. 4 ust. 16 ustawy). Art. 4 ust. 15 ustawy przewiduje jednak dwie sytuacje gdy podmiot, który pierwotnie uzyskał przywilej w postaci udzielonej bonifikaty, może zostać zwolniony z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Po pierwsze jest to możliwe w sytuacji gdy zbycie nieruchomości nastąpiło na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub spółdzielni mieszkaniowej (zwolnienie obligatoryjne). Zwolnienie z obowiązku zwrotu bonifikaty może nastąpić również w sytuacji gdy strona wystąpiła do organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, a w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek (zwolnienie fakultatywne). W tym ostatnim przypadku zwolnienie następuje w formie decyzji właściwego organu administracji, po uzyskaniu zgody wojewody, rady lub sejmiku. Na gruncie niniejszej sprawy decyzją z 24 lipca 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntowej o powierzchni 253 m2, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjnej nr [...] i [...] z obrębu [...], w prawo własności przysługujące A. M. Jednocześnie organ udzielił skarżącej bonifikaty od opłaty przekształceniowej w wysokości 87%. Udzielenie wskazanej bonifikaty nastąpiło na podstawie zapisów uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXX/945/2008 z 8 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z § 1 ust. 1-2 powyższej uchwały, Rada m. st. Warszawy wyraziła zgodę na udzielanie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. W powyższej uchwale wskazano również, że bonifikatę powiększa się o 1% za każdy rok trwania użytkowania wieczystego, licząc do dnia wydania decyzji o przekształceniu. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że budynek przy ul. [...] w W. był i nadal jest wykorzystywany na inne cele niż mieszkalne, tj. inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia skarżącej przedmiotowej bonifikaty. Ustalenia organu w tym zakresie wynikają ze znajdujących się w aktach sprawy wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i nie budzą również wątpliwości Sądu. Wobec powyższego prawidłowo uznały organy obu instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. uprawniająca organ do żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. W konsekwencji zasadnie organy zobowiązały skarżącą do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Istotny był bowiem sam fakt wykorzystywania przez skarżącą nieruchomości nabytej na preferencyjnych warunkach w celach innych niż cele mieszkalne, to jest cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołały przy tym podważyć podniesione w skardze zarzuty, które koncentrują się na wadliwym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy poprzez pominięcie wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku w postaci trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej związanej z długoletnim leczeniem rodziców. Jak już wcześniej podniesiono, art. 4 ust. 15 ustawy przewiduje wyłącznie dwie sytuacje gdy beneficjent udzielonej wcześniej bonifikaty może zostać zwolniony z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej kwoty tej bonifikaty. Po pierwsze, jest to możliwe w sytuacji gdy zbycie nieruchomości nastąpiło na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy lub spółdzielni mieszkaniowej. Zwolnienie to może nastąpić również w sytuacji gdy strona złożyła wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, a w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Pierwsza ze wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie w oczywisty sposób nie miała miejsca. Oceniając zaś wystąpienie drugiej sytuacji wskazać trzeba, że wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty skarżąca złożyła dopiero w odwołaniu. Takiego wniosku brak jest bowiem w aktach postępowania zgromadzonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Złożenie zaś wniosku dopiero na tym etapie postępowania oznacza, że strona nie wniosła skutecznie o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty do właściwego organu. Ma to istotne konsekwencje dla strony. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, jak też odmowa tego odstąpienia - w przeciwieństwie do samego żądania zwrotu tej należności - nie mają bowiem charakteru obligatoryjnego i należą do sfery uznania administracyjnego. W konsekwencji, nie można również uznać za trafną argumentacji, że w sprawie wystąpiła przesłanka obligująca organ odwoławczy do zawieszenia postępowania z jednoczesnym nakazaniem organowi pierwszej instancji rozpatrzenia wniosku skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 15 ustawy w związku z art. 30, 31 i 32 Konstytucji, art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w związku z art. 80 w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu równowartości udzielonej bonifikaty. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że w toku przedmiotowego postępowania pisma w sprawie, w tym decyzja z 10 czerwca 2020 r., od której skarżąca skutecznie złożyła odwołanie, były skarżącej prawidłowo doręczane w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 43 k.p.a. (to jest do rąk osoby wskazanej w tym przepisie). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.