I SA/Wa 1215/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr DNI.rn.625.163.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 2565/2022 z dnia 16 sierpnia 2022 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją DNI.m.625.163.2022 z 26 kwietnia 2023r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 2565/2022 z 16 sierpnia 2022r. (znak: SPN-V1.7511.16.2016.MI) o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania zainicjowanego wnioskiem J. Z. (dalej jako skarżący) z 21 lipca 2009r. o wydanie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie) decyzji uznającej, że nieruchomość stanowiąca własność R. Z. obejmująca obszar [...] ha, pochodząca z nieruchomości o pow. [...] ha, położna w [...], gmina [...], powiat [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret). Organ podał, że po wielu latach postępowania (w wyniku kilku zapadłych decyzji administracyjnych: nr 715/S/12 z 18 czerwca 2012r.; z 5 maja 2015r. znak: GZrm-057- 625-270/12; nr 912/2019 z 5 marca 2019r.; z 16 kwietnia 2020r.) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący sprecyzował, iż wnosi o uznanie "że część nieruchomości pn. [...], która nie miała charakteru ziemskiego i obejmuje w szczególności dom mieszkalny oraz park, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu" oraz że "co do zasady powierzchnia objęta żądaniem wynosi [...] ha, przy czym na organie spoczywa obowiązek dokładnego ustalenia, które części majątku ziemskiego nie podlegały pod reformę rolną, z uwagi na ich nierolnicze przeznaczenie". Wskazując na powyższe organ za wojewodą przyjął, że strona nie określiła w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, jakiej dokładnie części nieruchomości ziemskiej "[...]" dotyczy wniosek, zaś wskazanie przez wnioskodawcę obszaru [...] ha (bez podania obecnych numerów ewid. działek) nie jest wystarczające, biorąc pod uwagę, że grunt zajęty pod zabudowania (w tym dwór) i park zajmował maksymalnie powierzchnię [...] ha. W tym zakresie organ powołał się na tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2019r. I SA/Wa 2014/18, gdzie wskazano, że "przepisy dekretu oraz przepisy rozporządzenia nie przewidują działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (...)". Wg ministra nie stanowi wystarczającego doprecyzowania wskazanie strony, że przedmiotem podania jest "część, która nie miała charakteru ziemskiego". Dopiero jednoznaczne określenie granic żądania przez stronę, umożliwia organowi prowadzenie postępowania, zmierzającego do wykazania, że taka część nieruchomości nie miała charakteru ziemskiego bądź nie wykazywała związków funkcjonalnych z częścią rolniczą majątku. Jak uznał minister, strona powinna wskazać albo dokładne numery geodezyjne (dawne bądź obecne) działek, wchodzących w skład wnioskowanej nieruchomości albo posłużyć się mapą z naniesionymi granicami takiego terenu. W skardze do tut. Sądu skarżący zarzucił ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez zaniechanie zebrania całości materiału dowodowego, skutkujące nieustaleniem przez organ I i II instancji stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, tj. niezlecenie wykonania opracowania geodezyjnego, przedstawiającego rozliczenie geodezyjne nieruchomości w odniesieniu do dzisiejszych działek ewidencyjnych z uwzględnieniem tych części nieruchomości, które nie miały charakteru ziemskiego i tym samym nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, mimo iż przeprowadzenie takiego dowodu było niezbędne w celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy; b) art. 8 i art. 9 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania oraz zasady udzielania informacji, tj. kierowanie przez organ I instancji do stron nieuzasadnionych wezwań do sprecyzowania żądania w zakresie wskazywania numerów działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości, które objęte są żądaniem ustalenia, iż nie podpadały pod dzianie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a także bez pouczenia stron o konsekwencjach niewykonania takiego nieuzasadnionego wezwania, mimo iż na organie ciąży obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a także udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; c) art. 79a w zw. z art. 10 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o zebraniu w ocenie organu I i II instancji całości materiału dowodowego, a w konsekwencji uniemożliwieniu stronom zapoznanie się z nim przed wydaniem decyzji I i decyzji II, a także niewskazania przez te organy przesłanek zależnych w ich ocenie od wnioskodawcy, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co miałoby skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, mimo iż taki obowiązek nakłada na organy administracyjne powołany powyżej przepis; d) art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania, mimo iż nie stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż sprecyzowane ostatecznie żądanie było precyzyjne i nadawało się do rozpatrzenia; e) art. 97 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania przez organ II instancji, pomimo posiadania wiedzy o śmierci jednej ze stron postępowania, mimo iż wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe, a nie ustanowiono kuratora i postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 roku oraz w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2565/2022 z dnia 16 sierpnia 2022 roku, znak SPN-V1.7511.16.2016.MI; zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać m.in. żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określenie żądania jest więc obowiązkiem strony. Prowadzący postępowanie organ administracyjny jest powołany do rozpatrzenia wniosku, a nie do formułowania za stronę żądania wszczynającego postępowanie wnioskowe (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00; wyrok NSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 731/13). Procedura szczególna dotycząca spraw z zakresu reformy rolnej uregulowana jest w rozporządzeniu. Przewiduje ono m.in. procedurę wyłączenia na wniosek strony nieruchomości lub jej części spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu - tę procedurę można było uruchomić po wydaniu zaświadczenia stwierdzającego konkretną podstawę prawną przejęcia nieruchomości z mocy samego prawa i wpisie w księdze hipotecznej Skarbu Państwa jako nowego właściciela nieruchomości [§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.)]. Tryb administracyjny dotyczył zaś wyłącznie stwierdzenia niepodpadania nieruchomości lub jej części pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i został on uregulowany w § 5 i 6 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 rozporządzenia orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Wedle jednoznacznego brzmienia § 6 rozporządzenia: strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Zatem w przypadku procedury wyłączenia nieruchomości lub jej części spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, określenie zakresu żądania i wykazanie oraz udowodnienie jaki grunt lub jego część jest przedmiotem wyłączenia z nacjonalizacji spoczywa na wnioskodawcy, a nie na organie na zasadzie oficjalności – jak ma to miejsce w innych postepowaniach. Wskazał na to Sąd Apelacyjny w Poznaniu z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt I ACa [...], podnosząc, że postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wszczyna się wyłącznie na wniosek uprawnionej strony i w granicach tego wniosku, a § 5 rozporządzenia dotyczy orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Nie budzi też wątpliwości, że normatywnie określony obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" obciąża wnioskodawcę tj. stronę, która powinna już we wniosku złożonym na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia określić jaka konkretnie część przejętej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości nie podlegała nacjonalizacji. W tym celu wnioskodawca powinien wskazać organowi wojewódzkiemu w oparciu o stosowne dowody dokładny obszar tej części nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju lub domagać się, aby organ ustalił, co jest przedmiotem żądania i postępowania administracyjnego na koszt wnioskodawcy. W praktyce określenie żądania w tego typu sprawach sprowadza się do wskazania przedwojennych numerów parcel wraz z powierzchniami, z których składała się znacjonalizowana nieruchomość, z określeniem poszczególnych rodzajów użytków oraz odpowiadających im numerów obecnych działek ewidencyjnych. W przypadku gdy dany obszar podlegający wyłączeniu z działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie pokrywa się, czy to z granicami dawnych parcel, czy z granicami obecnych działek ewidencyjnych, wówczas wnioskodawca winien przedłożyć organowi stosowne opracowanie geodezyjne z zaznaczonymi w terenie granicami części nieruchomości podlegającej wyłączeniu z nacjonalizacji z podaniem dokładnej powierzchni tego obszaru i rodzajów poszczególnych użytków według stanu na 13 września 1944 r. z uwzględnieniem art. 2 ust. 2 dekretu, z rozliczeniem tego obszaru w dawnych parcelach i obecnych działkach ewidencyjnych, sporna sprawa administracyjna dotyczy bowiem regulacji historycznych stosunków własnościowych panujących na danym gruncie. W kontrolowanej sprawie minister przyjął, że pełnomocnik skarżącego nie określił żądania wniosku, tj. nie wskazał dokładnego obszaru i poszczególnych rodzajów użytków części spornej nieruchomości podlegającej wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, pierwotnie określił go na ponad 28 ha a finalnie na [...] ha. Jednocześnie sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że skarżący sprecyzował uprzednio żądanie w odwołaniu datowanym na 16 lipca 2012r. oraz jego uzupełnieniu w dniu 25 marca 2013r., jak również że objęty wnioskiem grunt zajęty pod zabudowania i park zajmował maksymalnie [...] ha (wskazano tu na trzy dokumenty archiwalne: Protokół Nr 16 w sprawie przejęcia gruntów na cele reformy rolnej; Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi; Wykaz resztówek na terenie powiatu [...], stan na 31 grudnia 1947r.). Jakkolwiek zatem trafnie uznał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że skoro wskazywany przez pełnomocnika wnioskodawcy obszar [...] ha nie jest możliwy do ustalenia przez organ wobec niesprecyzowania wniosku, to jednak w ww areale gruntu zawiera się określony co do parceli i powierzchni park i grunt pod zabudowaniami o łącznej powierzchni [...] ha a jego usytuowanie nie budzi wątpliwości organu. Skoro więc wg ministra, a uprzednio wojewody, w objętych sprecyzowanym finalnie wnioskiem opiewającym na [...] ha zawiera się grunt pod parkiem i zabudowaniami o łącznej powierzchni [...] ha a pozostała część nieruchomości nie została określona, to ewentualne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa powinno nastąpić jedynie w stosunku do niedookreślonej części nieruchomości, natomiast co do niebudzącej wątpliwości części wniosku obejmującej zabudowania i park o powierzchni [...] ha (które organ określił na poprzednim etapie postępowania), organ nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku jest w całości bezprzedmiotowe w szczególności z tego powodu, że organ nie jest w stanie określić co jest przedmiotem wniosku. Ponadto, jak wynika wprost z przywołanego § 6 rozporządzenia, organ ma prawo sporządzić stosowną dokumentację geodezyjno – kartograficzną na koszt strony. Niezasadne są zatem zarzuty skargi co do tego, że to organ powinien z urzędu przeprowadzić w całości punkt po punkcie postępowanie wyjaśniające na okoliczność, która ewentualnie część ww spornej nieruchomości ziemskiej nie podpadała pod ww przepisy dekretu. Z drugiej strony, w realiach niniejszej sprawy, organ nie może przyjąć, że postępowanie w zakresie żądania dotyczącego parku i gruntu pod budynkiem o jednoznacznie określonej przez sam organ powierzchni - na [...] ha – jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy inicjatywę zgłosił podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania a więc strona w rozumieniu art. 28 kpa; co nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie. Wątpliwości nie budzi też, że istnieje przedmiot sprawy administracyjnej i podstawa prawna uzasadniająca złożone żądanie a przy tym strona konsekwentnie popiera wniosek a zatem domaga się podjęcia działania przez organy do tego właściwe. Umorzenie postępowania w całości Sąd uznał więc za przedwczesne a przez to wadliwe, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżący dostatecznie wyraźnie sprecyzował o jaką część majątku ziemskiego mu chodzi (park i grunt pod zabudowaniami), nie było więc podstaw do umorzenia postępowania w całości, bo organ dysponuje odpowiednimi dokumentami źródłowymi dotyczącymi usytuowania parku czy budynków majątku, są protokoły przejęcia nieruchomości a przy tym wątpliwości nie budzi powierzchnia tak określonego gruntu – w tym zakresie organ powinien zatem wydać decyzję merytoryczną, umorzenie zaś postępowania ponad 6,19 ha – wobec niesprecyzowania żądania zgodnie z wymogami § 6 rozporządzenia – powinno nastąpić jedynie w części tj. w zakresie niedookreślonym przez wnioskodawcę. W tej sytuacji- z uwagi na nierozpoznanie przez organy I i II instancji istoty sprawy – skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, bezprzedmiotowe w ocenie Sądu jest odnoszenie się do dalszych stricte procesowych zarzutów skargi, w tym np. zarzutu naruszenia art. 10 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zapewni też udział wszystkich spadkobierców R. Z. Wyrok zapadł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 135 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozstrzygnie oparte na § 5 rozporządzenia żądanie w zakresie parku i zabudowań o pow. [...] ha a w razie konieczności – odpowiednie opracowanie geodezyjno-kartograficzne gdy skarżący nie przedstawi jednoznacznie, których działek ww areał dotyczy – zleci na jego koszt o ile ten wykaże – zgodnie z § 6 rozporządzenia że w aktualnie prowadzonej ewidencji gruntów i budynków nie ma dokumentów obrazujących teren parku i zabudowań o łącznej ww powierzchni [...] ha. W pozostałym zakresie – skoro skarżący od ponad dekady nie wskazał – którego gruntu dotyczy wniosek – organ będzie uprawniony do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.