I SA/Wa 1173/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2022 r. nr DN.gn.625.139.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania I. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że orzeczeniem z [...] lipca 1954 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dalej jako PPRN) w G. stwierdziło, że grunty pozostałe w gromadzie [...] po wymienionych w tym orzeczeniu osobach repatriowanych do Związku Radzieckiego, przeszły na własność Państwa z dniem 1 lipca 1945 r. Natomiast w odniesieniu do gruntów po osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz gruntów po osobach, które opuściły swoje gospodarstwa i przebywają w niewiadomym miejscu pobytu - PPRN orzekło o ich przejęciu na własność Państwa. Zakresem orzeczenia z [...] lipca 1954 r. objęte zostały, m.in. nieruchomości stanowiące dotychczasową własność S. C., który w 1947 r. został przesiedlony na Ziemie Zachodnie do miejscowości [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia w części, w jakiej dotyczyło ono nieruchomości S. C., wystąpił jego spadkobierca - I. C. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [...] maja 2021 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, m.in. po S. C.). Decyzją z [...] października 2021 r. Wojewoda [...] umorzył, z dniem [...] września 2021 r., prowadzone z wniosku I. C. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w G. z [...] lipca 1954 r., w części dotyczącej S. C. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył wnioskodawca. Rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021 r. stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister wyjaśnił, że w myśl art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Ustosunkowując się do zasadniczej przesłanki umorzenia postępowania nieważnościowego, określonej w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, jaką jest wszczęcie postępowania po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej decyzji, Minister podniósł, że kwestie związane z doręczaniem orzeczeń o przejęciu na własność Państwa gruntów po osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie (a więc także i orzeczenia PPRN w G. z [...] lipca 1954 r., w części, w jakiej odnosiło się do nieruchomości S. C.) regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Rozporządzenie to stanowiło akt wykonawczy do dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), który to dekret zawierał z kolei podstawę prawną dla orzeczeń dotyczących przejmowania na własność Państwa gruntów po osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 1950 r. za datę doręczenia orzeczenia o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania dziennika wojewódzkiego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Z treścią przytoczonego przepisu korespondowało pouczenie zawarte w orzeczeniu PPRN w G. z [...] lipca 1954 r., w myśl którego od przedmiotowego orzeczenia przysługiwało odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], które należało wnieść w ciągu 14 dni licząc od 30 dnia po dniu ogłoszenia w dzienniku urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Orzeczenie PPRN w G. z [...] lipca 1954 r. zostało ogłoszone 30 października 1954 r. w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie (Nr 10, poz. 36). Zatem wobec treści § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. uznać należy, że orzeczenie to zostało doręczone 29 listopada 1954 r., tj. w trzydziestym dniu od wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie tego orzeczenia. Minister wskazał, że ustalając datę wszczęcia postępowania nieważnościowego przed Wojewodą [...] należy mieć na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Podanie I. C. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w G. z [...] lipca 1954 r. wpłynęło do Wojewody [...] września 2021 r. (prezentata wpływu na piśmie), dlatego to ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania nadzorczego. Skoro doręczenie orzeczenia PPRN w G. miało miejsce [...] listopada 1954 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności miało miejsce [...] września 2021 r., to niewątpliwie wszczęcie to nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia wskazanego orzeczenia. Mając bowiem na uwadze treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. oraz konfrontując ją z datą doręczenia orzeczenia PPRN w G. (tj. [...] listopada 1954 r.) należy przyjąć, że ostatnim dniem na ewentualne skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia był [...] listopada 1984 r. Wobec tego postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem I. C. podlega umorzeniu z dniem [...] września 2021 r. (tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które to naruszenie miało polegać na umorzeniu z mocy prawa postępowania nieważnościowego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w sytuacji, gdy (w ocenie odwołującego) przepis ten jest sprzeczny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, Minister wskazał, że zarzuty są niezasadne. Wojewoda [...] nie mógł naruszyć art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ przepis ten określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego, a Wojewoda orzekał jako organ pierwszoinstancyjny. Najprawdopodobniej stronie chodziło o naruszenie art. 104 kpa oraz art. 105 § 1 kpa, jednakże również i tak skonstruowany zarzut nie może liczyć na aprobatę, ponieważ wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa wymaga potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie powołanych przepisów. Odnośnie do kwestii ewentualnego braku zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z przepisami Konstytucji Minister wskazał, że pozostaje to poza kompetencją Wojewody i Ministra, jako organów nadzoru i nie rzutuje na wynik prowadzonego przed nimi postępowania. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej - przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Na tle tego przepisu w doktrynie prawa i judykaturze obowiązuje rozróżnienie trzech rodzajów bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej, tj. stosowanie samoistne Konstytucji, jej współstosowanie z ustawą oraz stosowanie kolizyjne ustawy i Konstytucji (por. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz pod red. Piotra Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021 r. - komentarz do art. 8, uwaga 5). Stosowanie kolizyjne ma miejsce wówczas, gdy dana materia jest regulowana przez przepis konstytucyjny i podkonstytucyjny, ale ich równoczesne stosowanie - z uwagi na nieusuwalną w drodze wykładni sprzeczność, która między nimi zachodzi - nie jest możliwe. W sytuacji, gdy do tego rodzaju kolizji dochodzi na etapie postępowania sądowego, reakcja sądu będzie uzależniona od rangi aktu prawnego, który pozostaje w kolizji z Konstytucją. Jeśli jest nim ustawa, to sąd powinien skorzystać z możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji). Co istotne, adresatami obowiązku bezpośredniego stosowania Konstytucji są nie tylko sądy, ale również inne organy stosujące prawo (organy administracyjne). Organy te jednak nie mogą odmówić stosowania przepisów, względem których zachodzą wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Organy administracyjne są bowiem w pełnym zakresie związane zasadą legalizmu, tj. zobowiązane są do działania na podstawie prawa i w jego granicach (art. 7 Konstytucji). Tylko niektóre z tych organów są upoważnione do zainicjowania przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności prawa. Organami takimi nie są jednak ani wojewodowie, ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co wprost wynika z treści art. 191 ust. 1 Konstytucji. Wydając decyzję z [...] października 2021 r. Wojewoda [...] był obowiązany zastosować przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r., bez względu na ewentualne zastrzeżenia co do braku zgodności tego aktu z ustawą zasadniczą. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2022 r. złożył I. C. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść skarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dacie orzekania przez Ministra obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ prawidłowo przyjął, że doręczenie orzeczenia PWRN w G. z [...] lipca 1954 r. nastąpiło [...] listopada 1954 r., tj. trzydziestego dnia od ogłoszenia w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], które miało miejsce [...] października 1954 r. - zgodnie z § 2 ust. 2 powołanego przez organy rozporządzenia z 16 września 1950 r. Data doręczenia orzeczenia nie jest kwestionowana przez skarżącego. Wniosek I. C. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium, w części dotyczącej nieruchomości jego poprzednika prawnego wpłynął do Wojewody [...] [...] września 2021 r., a więc niewątpliwie po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy kpa z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie jest niczym nadzwyczajnym i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewoda prawidłowo więc uznali, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie także w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu. Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Należało więc dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Sąd wskazuje, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (R. Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, wydanie 2). Wskazać należy na art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, z 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05, z 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04). Jak wskazał Trybunał istotne jest przy tym rozważenie, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej, a z drugiej strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie, czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Jak wskazano powyżej wprowadzona nowelizacja kpa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, stanowiących podstawę nabycia prawa własności, także przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co niewątpliwie służy ochronie interesu publicznego. Natomiast okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jest wystarczająco długi na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru, skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas, aby uruchomić procedurę nieważnościową. Tym bardziej, że już przynajmniej od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 powinni liczyć się z koniecznością uregulowania przez ustawodawcę ograniczenia w czasie możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty z uwagi na potrzebę ochrony zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego. Biorąc zatem pod uwagę datę wpływu złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRP w G. z [...] lipca 1954 r., tj. [...] września 2021 r., a więc ponad 6 lat od wyroku Trybunału Konstytucyjnego i prawie 67 lat od daty doręczenia kontrolowanego orzeczenia, trudno uznać, aby prawo skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy zostało w sposób oczywisty naruszone. Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa, jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, powoływane się przez skarżącego na prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym, gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia tego przepisu oraz powołanych w skardze przepisów Konstytucji. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który dotyczy uchylenia decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], wobec czego powyższy przepis nie był zastosowany. Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.