I SA/Wa 114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wglądu w akta sprawy oddala skargę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wgląd do akt sprawy administracyjnej. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Sp. z o.o. [...] s.k.a. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca") pismami z [...] marca 2019 r., z [...] września 2019 r. oraz z [...] stycznia 2020 r. wystąpiła o wgląd w akta postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji w trybie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) oraz o uznanie za stronę ww. postępowania. Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] odmówił dopuszczenia skarżącej do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu, natomiast postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o wgląd w akta tego postępowania. W zażaleniu na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie: - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu komunalizacyjnym, a tym samym nie posiada uprawnienia do wglądu w akta sprawy, podczas gdy postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego, jako użytkownika wieczystego nieruchomości; - art. 73 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej dostępu do akt postępowania komunalizacyjego, podczas gdy z wnioskiem o wgląd w akta sprawy wystąpił podmiot do tego uprawniony, tj. strona postępowania komunalizacyjnego; - art. 105 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania o wgląd do akt postępowania komunalizacyjnego w sytuacji, w której nie było podstaw do wydania przez Wojewodę takiego rozstrzygnięcia, bowiem wniosek o umożliwienie wglądu do akt został złożony przez podmiot posiadający interes prawny; - art. 105 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 74 § 2 K.p.a., poprzez bezzasadne umorzenie postępowania o wgląd do akt postępowania komunalizacyjnego w sytuacji, w której - jeżeli w ocenie Wojewody zaistniały przesłanki uzasadniające pozbawienie skarżącej prawa wglądu w akta - właściwym rozstrzygnięciem powinno być wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy przeglądania akt sprawy. Minister postanowieniem z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku decyzji komunałizacyjnej stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w ww. postępowaniu po wykazaniu, że mienie to stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji. Z akt sprawy wynika natomiast, że Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1995 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 (obecnie nr [...] o pow. [...] m2). Następnie aktem notarialnym z [...] grudnia 2004 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostało przeniesione na rzecz [...] Sp. z o.o., zaś aktem notarialnym Rep. A nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] s.k.a. w [...]. Powyższe oznacza, że zarówno skarżąca, jak i jej poprzednik prawny w dacie [...] maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, nie legitymowali się tytułem prawnym w odniesieniu do ww. nieruchomości. Minister zauważył ponadto, że w postępowaniu komunalizacyjnym dochodzi jedynie do przekształcenia praw własnościowych pomiędzy Skarbem Państwa, a właściwą gminą. Przedmiot tego postępowania wyznacza zatem krąg uczestniczących w nim podmiotów. Użytkownik nieruchomości, nawet prawnie nią władający, nie ma przymiotu strony w takim postępowaniu, gdyż jego wynik nie dotyczy bezpośrednio jego praw. Komunalizacja nie narusza bowiem praw do korzystania ze skomunalizowanego mienia przysługujących osobom trzecim. W związku z powyższym Minister nie zgodził się ze skarżącą, że aktualnie będąc użytkownikiem wieczystym nieruchomości, ma ona interes prawny w niniejszym postępowaniu, a tym samym prawo do przeglądania akt. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. W konsekwencji Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu słusznie umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o wgląd w akta przedmiotowej sprawy. Zakończenie postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych, może zakończyć się w trojaki sposób, tj. przez: 1. udostępnienie akt, 2. wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. oraz 3. umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia akt, jeżeli wniosek nie pochodziłby od strony. W niniejszej sprawie zaszła trzecia z ww. sytuacji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 233 K.c. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu komunalizacyjnym, a tym samym nie posiada uprawnienia do wglądu w akta sprawy, podczas gdy skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, wobec czego przysługuje jej interes prawny w postępowaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 123 i art 126 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania o wgląd w akta postępowania komunalizacyjnego, podczas gdy wobec przysługiwania skarżącej przymiotu strony, Minister powinien był uchylić ww. postanowienie z uwagi na jego wadliwość, ponieważ wniosek o wgląd w akta został złożony przez podmiot posiadający tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie Minister uznał, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych. Postępowanie to zainicjowane zostało bowiem wnioskami skarżącej z [...] marca 2019 r., z [...] września 2019 r. oraz z [...] stycznia 2020 r. o wgląd w akta postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji w trybie z art. 5 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]). Jak wskazał Minister, w omawianym postępowaniu skarżąca, jako użytkownik wieczysty ww. nieruchomości, nie ma legitymacji do działania jako strona, bowiem stronami postępowania komunalizacyjnego (art. 28 K.p.a.) są tylko Skarb Państwa i właściwa gmina. Punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest zatem przepis art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06, https://cbois.nsa.gov.pl/). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby postępowanie komunalizacyjne, w którym jak wskazano powyżej bada się stan prawny nieruchomości na datę [...] maja 1990 r., miało wpływ na jej prawa rzeczowe do przedmiotowej działki. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1995 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obecnie nr [...]). Następnie aktem notarialnym z [...] grudnia 2004 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości zostało przeniesione na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...], zaś aktem notarialnym z [...] grudnia 2013 r. Rep. A nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] s.k.a. w [...]. Powyższe oznacza, że zarówno skarżąca, jak i jej poprzednik prawny w dacie [...] maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, nie legitymowali się tytułem prawnym w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, na którą zwrócono uwagę powyżej, że postępowanie komunalizacyjne dotyczy przekształceń własnościowych pomiędzy Skarbem Państwa a właściwą gminą mających miejsce w dacie 27 maja 1990 r. W konsekwencji postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18 oraz z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2747/18; https://cbois.nsa.gov.pl/). W tej sytuacji prawidłowo Wojewoda uznał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej należało umorzyć. Udostępnienie akt sprawy może nastąpić jedynie osobie mającej w sprawie tej interes prawny (o którym mowa w art. 28 K.p.a.). Z tych względów uznać należało, że Minister, utrzymując w mocy ww. postanowienie, nie naruszył art. 28 K.p.a. zw. z art. 233 K.c. oraz art. 105 § 1 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 123 i art 126 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.