I SA/Wa 1115/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]; w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 23 marca 2022 r. nr DN.gn.625.151.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 18 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.84.2021.RW odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 15 lutego 1955 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi B. gromada L. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w dacie przejęcia własność J. J. (poz. [...]). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 15 września 2021 r., który wpłynął do organu w dniu 17 września 2021 r. S. J. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 15 lutego 1955 r. we wskazanym wyżej zakresie. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 18 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania, powołując się na treść art. 158 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W zażaleniu na to postanowienie strona podniosła, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony w dniu 15 września 2021 r., tj. gdy prowadzenie postępowania nieważnościowego było jeszcze dopuszczalne. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na ustawę z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., mocą której wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 158 § 3, stanowiący podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Minister zauważył, że stosownie do § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1948 r. Nr 37, poz. 271), za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Nr [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z dnia 15 lutego 1955 r., został wydany w dniu 5 kwietnia 1958 r. Wobec tego organ przyjął, że doręczenie orzeczenia nastąpiło w dniu 5 maja 1958 r. Organ stwierdził następnie, że w myśl art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 17 września 2021 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że ustawodawca nie pozostawił organom swobody w stosowaniu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Organ nie był również uprawniony do badania konstytucyjności zawartych w niej przepisów. S. J. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając mające wpływ na treść skarżonego postanowienia naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wniesionego w dniu 15 września 2021 r., kiedy takie postępowanie było w tym dniu dopuszczalne i winno zostać merytorycznie wszczęte i następnie ewentualnie umorzone na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podkreślił, że postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 15 września 2021 r., brak było zatem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania. Następnie skarżący przytoczył argumenty świadczące, jego zdaniem, o niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W ocenie skarżącego, oczywista niekonstytucyjność tych przepisów stanowi podstawę do odmowy ich zastosowania przez sąd bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane w sprawie postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie podstawę prawną postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 15 lutego 1955 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak zasadnie zauważył organ, w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie nowelizacja ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, mocą której do art. 158 k.p.a. dodano § 3, zgodnie z którym jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest przedmiotem sporu, że doręczenie orzeczenia z dnia 15 lutego 1955 r. nastąpiło w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Jak stanowi § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy (k. 10 akt administracyjnych), Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Nr [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z dnia 15 lutego 1955 r., został wydany w dniu 5 kwietnia 1958 r. Wobec tego organ zasadnie przyjął, że doręczenie orzeczenia nastąpiło w dniu 5 maja 1958 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego. Nie budzi również wątpliwości, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 17 września 2021 r. (fakt ten wynika z prezentaty organu). Zdaniem skarżącego, organ nieprawidłowo uznał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu wpływu wniosku do organu, podczas gdy jako data zainicjowania postępowania powinna zostać przyjęta data nadania wniosku, tj. 15 września 2021 r. Z tym twierdzeniem skarżącego nie sposób się zgodzić, bowiem stoi ono w jawnej sprzeczności z treścią art. 61 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 17 września 2021 r., to organ był zobligowany do zastosowania obowiązujących w tym dniu przepisów, w tym również art. 158 § 3 k.p.a. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że od dnia doręczenia orzeczenia upłynęło 30 lat, jako prawidłowe należy ocenić postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania nadzorczego w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności przepisów nowelizujących Kodeks postepowania administracyjnego w sposób ograniczający uprawnienie stron do wszczęcia postepowania nadzorczego, należy stwierdzić, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jak wynika z powyższego, kwestionowane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego wpłynął do organu w dniu 17 września 2021 r., tj. po upływie ponad 65 lat od dnia ogłoszenia spornego orzeczenia. W tym okresie zarówno skarżący, jak i jego poprzednicy prawni nie skorzystali z przysługujących im praw. Nie sposób zatem przyjąć, by wprowadzenie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. terminu 30 lat na zakończenie postępowania nieważnościowego, naruszyło prawa skarżącego, z których nie mógł on wcześniej skorzystać. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.