I SA/Wa 1073/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 lutego 2023 r. nr KKU-142/20 w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania oraz wniesienia odwołania z uchybieniem terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania Akademii Górniczo - Hutniczej [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, utworzonej z pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] ha grn. kat. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] oraz pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] ha i pgr. [...]. kat [...] o pow. [...] ha gm. kat. [...], objętych księgą wieczystą nr [...] (księgi prowadzone przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], Wydział IV Ksiąg Wieczystych) stwierdziła niedopuszczalność wniesienia odwołania oraz wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1996 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położonego w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...]. Spis inwentaryzacyjny mienia, obejmujący nieruchomość opisaną na kartach inwentaryzacyjnych nr [...] i nr [...] był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 5 marca 2008 r. do 3 kwietnia 2008 r. Do kart nie wniesiono zastrzeżeń. Wojewoda zaznaczył, że na skutek odwołania Gminy Miejskiej [...] od decyzji z dnia [...] września 2009 r. KKU decyzją z dnia [...] listopada Nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. KKU w uzasadnieniu zobowiązała Wojewodę do zbadania stanu prawnego i faktycznego działki nr [...] z dnia 1 stycznia 1996 r., oceny jakie składniki mienia służyły w tym dniu do wykonywania zadania własnego gminy miejskiej [...] oraz rozważenia, czy pozostawienie danego składnika mienia w dniu 1 stycznia 1996 r. w użytkowaniu innej państwowej osoby prawnej ma znaczenie dla ewentualnego przepływu prawa jego własności ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1996 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położonego w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...]. Od powyższej decyzji Gmina Miejska [...] złożyła odwołanie. KKU decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję komunalizacyjną z dnia [...] grudnia 2010 r. KKU uznała, iż istotną przeszkodą w wydaniu orzeczenia w sprawie komunalizacji w tym trybie jest sytuacja, gdy nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego. Z tą decyzją nie zgodziła się Gmina Miejska [...] i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 września 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję KKU z dnia [...] grudnia 2011 r. podnosząc, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustaleń stanu faktycznego, do czego organ II instancji był zobowiązany. Ponadto brak w nim analizy stanu faktycznego oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. KKU ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr KKU – [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. Z tą decyzją ponownie nie zgodziła się Gmina Miejska [...] i złożyła skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. oddalił skargę Gminy Miejskiej [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji trafnie uznały, że zakres uprawnień podmiotu, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego jest nieomal tożsamy z uprawnieniami właściciela nieruchomości nieobciążonej żadnymi prawami na rzecz osób trzecich, co świadczy o bezwzględnym charakterze prawa użytkowania wieczystego. Ten właśnie charakter użytkowania wieczystego powoduje, iż prawo własności obciążonej tym prawem nieruchomości nie może służyć wykonaniu zadań własnych gminy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż przedmiotowa działka pozostawała w dniu 1 stycznia 1996 r, i pozostaje w faktycznym władaniu [...] Liceum Ogólnokształcącego. Z charakteru użytkowania wieczystego wynika bowiem, iż użytkownik wieczysty może realizować swoje uprawnienia w każdym czasie, niezależnie od tego, czy je wcześniej realizował. Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1713/16 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję KKU z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. NSA wskazał w uzasadnieniu, że przepisy wyznaczające prawa i obowiązki właściciela oraz użytkownika wieczystego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zmiana podmiotowa po stronie właściciela (gmina w miejsce Skarbu Państwa) nie powoduje, że jakiekolwiek prawa użytkownika wieczystego zostają naruszone. Ani przepisy kodeksu cywilnego, ani też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają przy przeniesieniu własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, konsekwencji w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego czy też powstania szczególnych uprawnień nowego właściciela do odmiennego ukształtowania jego warunków. Przy komunalizacji mienia na podstawie przepisów zawartych w ustawie z dnia 10 maja - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zmiana właściciela gruntu (w wyniku komunalizacji) w niczym nie ogranicza praw ani obowiązków użytkownika wieczystego tego gruntu (por. np. wyrok NSA z dnia 24 października 1991 r., I SA 947/91, LEX nr 1688302). W przypadku komunalizacji na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości pozostające we władaniu instytucji przejmowanych przez jednostki samorządowe (w tym przypadku Liceum Ogólnokształcące) z dniem 1 stycznia 1996 r. przeszło na rzecz gminy, prawa użytkowania wieczystego nie zostają przy tym w żaden sposób naruszone, a nowy właściciel (gmina) wstępuje w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela (Skarbu Państwa). NSA uznał, że pozostawienie działki nr [...] w użytkowaniu wieczystym Akademii Górniczo-Hutniczej nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia własności tej działki przez Gminę [...] na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda ustalił, że Pgr. [...]. kat. [...] gm. at. [...] ujawniona została w księdze wieczystej nr [...], a pgr. [...]. kat. [...] i pgr. [...]. kat. [...] gm. kat. [...] w księdze wieczystej nr [...]. Prawo własności nieruchomości ujawnione zostało na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w [...] na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1952 r. oraz art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Powyższego wpisu dokonano 14 stycznia 1994 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z wykazem synchronizacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] grudnia 2008 r. za nr [...] działka nr [...] została utworzona z pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] ha i pgr. I. kat. [...] o pow. [...] ha. W rejestrze ewidencji gruntów według stanu na dzień 1 stycznia 1996 r. figurowała działka nr [...] o pow. [...] ha, jednostka ewidencyjna [...] - [...], obręb nr [...], w stosunku do której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, w użytkowaniu wieczystym Akademii Górniczo-Hutniczej w [...]. Wojewoda podniósł, iż zgodnie z wykazem zmian przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] grudnia 2008 r. za nr [...] działka nr [...] o pow, [...] ha podzielona została na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r. oraz pisma [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wynika, że w dniu 1 stycznia 1996 r. działka nr [...] znajdowała się w faktycznym władaniu [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...]. Działka nr [...] wraz z działką nr [...], które powstały z podziału działki nr [...] znajdowały się w obrębie ogrodzonego i pielęgnowanego terenu szkolnego, na działce nr [...] znajduje się budynek liceum, a działka nr [...] stanowi część jego otoczenia. Wojewoda zaznaczył, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, Gmina [...] z dniem 1 stycznia 1996 r. przejęła od Wojewody [...] do prowadzenia jako zadanie własne, zadania dotyczące szkół ponadpodstawowych, położonych na terenie miasta [...]. Stosownie do art. 23 ust. 1 mienie służące wykonywaniu zadań własnych, staje się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 1996 r. mieniem gmin. Wojewoda dodał, że cytowana wyżej ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. utraciła 31 grudnia 1998 r. moc obowiązującą, a sprawę potwierdzenia decyzją nabycia mienia państwowego przez gminy miejskie, dla którego decyzje takie nie zostały wydane do 31 grudnia 1998 r., zostały uregulowane w art. 87 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem organu I instancji zmiana oznaczenia ewidencyjnego, która następuje po 1 stycznia 1996 r. nie oznacza, że nieruchomość ta traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie Wojewody jest to część tego samego mienia, tylko inaczej oznaczona w obowiązującym operacie ewidencji gruntów. Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki prawne wynikające z art. 87 ust. 2 cyt. ustawy z 13 października 1998 r. i stwierdził, ze Gmina [...] nabyła z dniem 1 stycznia z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności mienia Skarbu państwa obejmującego nieruchomość położoną w [...] w jedn. ww. [...], obręb [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] HA. Odwołanie od powyższe decyzji pismem z dnia 15 czerwca 2020 r., złożyła Akademia Górniczo-Hutnicza im. [...] w [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych poprzez mylne przyjęcie, że mieniem służącym wykonywaniu zadań własnych przez gminę jest ogólnodostępna nieruchomość, stanowiąca część otoczenia [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...], co w rezultacie doprowadziło do stwierdzenia nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Gminę [...]. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 KPA, wyrażające się w niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie; 2. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 KPA poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których Organ przyjął, że ogólnodostępna nieruchomość znajdująca się w otoczeniu [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...], stanowi mienie służące wykonywaniu zadań własnych gminy. KKU zaznaczyła, że Wojewoda [...] przekazał do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. powyższe odwołanie zwracając uwagę, że odwołanie sporządzono 15 czerwca 2020 r. (do urzędu wpłynęło 22.06.2020 r.), zaś decyzja pochodzi z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda zasygnalizował, że decyzja stała się zatem ostateczna [...] marca 2020 r. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy KKU stwierdziła, że zgodnie z art. 129 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ podkreślił, że zachowanie wskazanego terminu ustawowego jest warunkiem skuteczności wniesienia odwołania. Z akt sprawy, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, że odwołanie skarżącego od przedmiotowej decyzji Wojewody nadane zostało po upływie przewidzianego prawem terminu. Organ podniósł, że jak wskazuje się w doktrynie termin 14-dniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Przy obliczaniu 14-dniowego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono (ogłoszono) decyzję (art. 57par. 1 k.p.a.) -tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021. Zdaniem organu odwołanie dotknięte jest brakiem formalnym, który uniemożliwia jego rozpatrzenie co do istoty. Organ wskazał, że od rozstrzygnięcia tej wstępnej kwestii zależą dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie to będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem o jakim mowa w art. 134 k.p.a. (zob. wyr. NSA z dnia 9 listopada 1994 r., SA/Gd 312/94). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Akademia Górniczo Hutnicza im. [...] w [...] (skarżąca), zaskarżając je w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie z dnia [...] czerwca 2020 roku jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy skarżąca - AGH jest stroną postępowania, ponieważ postępowanie to dotyczy praw i obowiązków AGH, co uzasadnia stwierdzenie, że AGH posiada interes prawny w sprawie i w konsekwencji była uprawniona do wniesienia odwołania; 2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, którego rozstrzygnięcie pozostaje nielogiczne, ponieważ jednocześnie stwierdzono, że złożone odwołanie jest niedopuszczalne oraz zostało złożone po upływie terminu do złożenia odwołania, w sytuacji gdy termin wniesienia odwołania badany jest dopiero po stwierdzeniu, że złożenie odwołania było dopuszczalne; 3. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie zostało złożone przez skarżącą po upływie terminu, w sytuacji gdy wskutek błędnego działania organu I instancji doręczono skarżącej decyzję w dniu 1 czerwca 2020 roku, odwołanie wniesiono w dniu [...] czerwca 2020 roku. a więc w terminie ustawowym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sąd wskazuje na wstępie, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, postanowienie powinno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia postanowienia strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie postanowienia, ma znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy w szczególności jeżeli odmawia jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Tych warunków uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia, czym narusza art. 124 § 2 kpa. Z jego treści nie wynika bowiem z jakich przyczyn organ uznał niedopuszczalność odwołania oraz czy jednak uznał jego dopuszczalność a w związku z tym w jaki sposób ustalił, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie i judykaturze utrwalone jest stanowisko, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (wyrok NSA w Warszawie z 10.11.1998 r., III SA 898/97, LEX nr 35125), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania (wyrok NSA w Lublinie z 17.06.1998 r., I SA/Lu 602/97, LEX nr 34310). Przepis art. 134 określił zatem niezależne od siebie przeszkody do rozpatrzenia odwołania oznacza, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie obejmuje przypadku utożsamianego z uchybieniem terminowi do jego wniesienia. Zagadnienie niedopuszczalności odwołania rozpatruje się zwykle, wyróżniając jej przedmiotowe i podmiotowe przyczyny. Te pierwsze kojarzone są z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości kwestionowania decyzji w administracyjnym toku instancji (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 706–708). Z sytuacją niedopuszczalności odwołania z tych powodów mamy do czynienia wówczas, gdy: 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego przez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej; 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu; 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji; 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia); 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje przypadki zaskarżenia decyzji przez podmiot, który nie ma legitymacji procesowej do skorzystania z tego środka lub wniesienia odwołania przez stronę pozbawioną zdolności do czynności prawnych. Nie zawsze ustalenie, czy dany podmiot dysponuje w sprawie interesem prawnym, następuje we wstępnym stadium postępowania przed organem odwoławczym. Zbadanie tej okoliczności wymaga niekiedy przeprowadzenia czynności merytorycznych, co może łączyć się z koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3). Takie stanowisko zajął NSA w uchwale (7) z 5.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4, poz. 119. Jak zaznacza B. Adamiak, stwierdzenie w formie postanowienia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych wchodzi w grę wtedy, "gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających". Ustalenie, czy odwołanie wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, jest z kolei warunkiem uznania dokonanej czynności za prawnie skuteczną. Rozpatrzenie odwołania mimo przekroczenia go kwalifikowane jest – jeśli termin ten nie został przywrócony w trybie art. 59 – jako rażące naruszenie prawa, a więc wadliwość skutkująca uruchomieniem sankcji nieważności wobec wydanej przez organ odwoławczy decyzji (tak m.in. w wyroku NSA z 14.04.1999 r., I SA 1823/98, ONSA 2000/2, poz. 70). W wyroku z 4.06.1982 r., I SA 235/82, ONSA 1982/1, poz. 32, podkreślono, że po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna i jako taka może być wzruszona tylko na zasadach określonych w rozdziałach 12 i 13 działu II. Niedających się usunąć wątpliwości co do tego, czy uchybiono terminowi do wniesienia odwołania, wywołanych przyczynami natury dowodowej, nie wolno – mając na względzie sformułowaną w art. 8 § 1 zasadę ogólną budowy zaufania – rozstrzygać na niekorzyść odwołującego się. Wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, po pierwsze co do prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu I instancji, od której środek zaskarżenia został wniesiony, a po drugie ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminowi jest bowiem rozstrzygnięciem bardzo restrykcyjnym, gdyż zamyka stronie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Skuteczne doręczenie decyzji stronie jest więc istotnym aspektem postępowania, gdyż wobec braku takiego doręczenia nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania. A zatem zasadnicze znaczenie dla oceny, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w przepisanym terminie, ma ustalenie daty jej doręczenia Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie pozwala w tej sprawie na ustalenie, którą w efekcie z instytucji proceduralnych wskazanych w art. 134 kpa organ w tej sprawie zastosował i dlaczego (w uzasadnieniu odnosi się tylko do uchybienia terminu). Z treści uzasadnienia postanowienia ani z akt sprawy nie wynika czy organ uznał niedopuszczalność odwołania i z jakich przyczyn, przedmiotowych czy podmiotowych. Analiza akt jak i treść uzasadnienia nie pozwala także na ustalenie czy organ uznał wniesienie odwołania za prawnie skuteczne a następnie czy ustalił czy decyzja została skarżącemu doręczona jako stronie i kiedy. Powyższe okoliczności powodują, że organ naruszył wskazany przepis art. 134 kpa w zw. z art. 124 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji.