I SA/Wa 1003/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2023 r. nr DAP-WOSR-7280-88/2022/JB w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 stycznia 2023 r., DAP-WOSR-7280-88/2022/JB, na podstawie art.- 154 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j, 2022, poz. 2000, dalej "kpa"), odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z 25 marca 2014 r., znak: DRiR-PM-580-113/14 i jednocześnie odmówiono jej uchylenia. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Pismem z 22 grudnia 2008 r. J. R., dalej "skarżący", wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i R. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej co do majątku [...], położonego w powiecie [...], woj. [...]. Decyzją nr 23/2014 r. z 9 stycznia 2014 r. znak: SPN. VIII.DW.7725-5963/08 odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ wskazał w tej decyzji m.in. że pismo z 30 grudnia 2009 r. mówiące o dodatkowych nieruchomościach należy uznać za nowy wniosek złożony po terminie ustawowym tj. 31 grudnia 2008 r. Decyzją z 25 marca 2024 r., znak DRiR-PM-580-113/14, Minister Skarbu Państwa utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1651/14 skarga skarżącego została oddalona. Wyrokiem NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3238/15, również skarga kasacyjna została oddalona. Wnioskiem Z 20 września 2022 r., na podstawie art. 154 kpa Skarżący wniósł o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z 25 marca 2014r. bowiem rozstrzygnięcie narusza art. 32 ust. 1 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. gdyż organ wymagał od strony spełnienia przesłanek nie wynikających z zapisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (D.U.2017, poz. 2097), dalej "ustawa". Organ rozpoznając sprawę w trybie art. 154 kpa uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania, wskazując na konieczność prowadzenia postępowania w takim samym zakresie jak to miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Dla spełnienia przesłanek z art. 154 kpa konieczne jest wykazanie, że decyzja, której wniosek dotyczy, jest ostateczna i nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania i że za uchyleniem lub jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że pod pojęciem interesu publicznego rozumie się respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa (sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, korektę błędnych decyzji). Pod pojęciem ważnego interesu strony rozumie się istnienie nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej zobowiązanego na które wnioskodawca nie miał wpływu. Należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej szkodzie lecz rozważyć okoliczności które pozwalają ustalić że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty za majątek położony w [...] (dodatkowe miejsce niż wskazane w pierwotnym wniosku z 22 grudnia 2008 r.) został złożony 30 grudnia 2009 r. a więc po upływie ustawowego terminu o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Kwestia ta była zresztą przedmiotem oceny WSA i NSA w wyrokach zapadłych w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zdaniem organu, skarżący kieruje się subiektywnym przekonaniem o doznanej szkodzie i chęcią aby organ tę szkodę naprawił. Brak konkretnych argumentów mających na celu zastosowanie art. 154 kpa przesądza, zdaniem organu, że strona dąży do uzyskania rozstrzygnięcia od organu administracji o treści zgodnej z jej wolą, co oznacza, że żądanie nie posiada znamion słuszności i nie zasługuje na społeczną aprobatę. Poza tym kwestionowana decyzja była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Wynikający z art. 170 ppsa skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądowego statuuje obowiązek związania tym wyrokiem i sądów i organów. Oznacza to, że zmiana decyzji w trybie art. 154 kpa jest dopuszczalna o tyle o ile nie prowadzi do naruszenia zasad związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję. Sumując organ stwierdził, że nie zaszły żadne przesłanki aby stwierdzić, że istnieje możliwość zmiany oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów poprzednio rozpoznających sprawę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. -art. 154 § 1 i 2 kpa poprzez odmowę uchylenia decyzji pomimo istnienia interesu społecznego i ważnego interesu strony w jej uchyleniu a także poprzez nierozpatrzenie wniosku strony; -art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia decyzji odnoszącej się do rozstrzygnięcia; -art. 7 Konstytucji R.P. i art. 6 kpa poprzez przyjęcie, że działanie organów władzy publicznej poza prawem nie jest przesłanką do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego podczas gdy ostateczna decyzja wydana została w oparciu o twierdzenie, że w ustawie są treści których w ustawie nie ma; -art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P: i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że działanie organów władzy publicznej z naruszeniem zasad równego traktowania i naruszeniem zasady równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie jest przesłanką do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy ostateczna decyzja wydana została w oparciu o twierdzenie, że strona miała dokonać czynności, których od innych się nie wymaga; -art. 6-11 i 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia wskazującego, że organ nie stosuje zasad ogólnych postępowania administracyjnego nakazujących władzy publicznej poszanowanie praw; -art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1-6 ustawy a także art. 63 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie leży w słusznym interesie strony wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego: wydanej w oparciu o twierdzenie, że strona miała dokonać czynności nieprzewidzianych prawem a to złożyć wniosek w nieprzewidzianej prawem, wydanej w oparciu o twierdzenie, że wniosek strony ma inną treść aniżeli ma. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem żądania strony była zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty o czym rozstrzygała decyzja z 25 marca 2014 r. Ministra Skarbu Państwa nr DRiR-PM-580-113/14. Odmowa dotyczyła majątku [...]. W sprawie tej wypowiedział się NSA a wcześniej WSA, wskazując na wygaśnięcie prawa do żądania rekompensaty w związku z wnioskiem złożonym w 2009 r., co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy. NSA jasno wskazał, że roszczenia zgłoszone po 31 grudnia 2008 r. wygasają a wniosek pierwotny nie dotyczył nieruchomości położonej w [...]. Wniosek pierwotny dotyczący innej nieruchomości był jasny i takim wnioskiem organy były związane. Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (tak jak w decyzji w postępowaniu zwykłym), lecz ma ono za przedmiot ustalenie przesłanek o jakich mowa w art. 154 § 1 kpa, pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznej. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji, tj. wydanych w warunkach uznania administracyjnego. Oznacza to, że zmienione w tym trybie mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane. W tym ostatnim przypadku organ jest bowiem bezwzględnie związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do ściśle określonego kierunku rozstrzygnięcia. Powodem natomiast odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było niezachowanie terminu do złożenia wniosku do 31 grudnia 2008 r. Termin ten wynikał z art. 5 ust. 1 ustawy. Przepisem tym organ rozpoznający sprawę był związany. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednak postępowanie toczące się w trybie tego przepisu nie może mieć na celu uchylenia lub zmiany tzw. decyzji związanych, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Ponadto, przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa nie może być merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia, a tylko przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem interesu strony. (tak. B.Adamiak,J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H.Beck Warszawa 2017 r., str. 835, R.Hauser, M.Wierzbowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Warszawa 2017 r., str.1108). Stanowisko to jest również ugruntowane w orzecznictwie ( por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2005 r., I OSK 815/05; 18 października 2007 r., II OSK 1406/06; 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08; 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13; 12 grudnia 2014 r., II OSK 1932/13). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy termin do skutecznego dochodzenia prawa do rekompensaty został określony na 31 grudnia 2008 r. Jest to termin prawa materialnego, po upływie którego strona nie może się skutecznie domagać jego potwierdzenia. Natomiast przepis art. 154 kpa można stosować wyłącznie w sytuacji gdy brak jest przepisu prawa materialnego zakreślającego określone przesłanki do uzyskania danego prawa i gdy przepisy materialnego nie wykluczają możliwości dochodzenia tego prawa po określonym terminie. W wyroku NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3088/19, NSA jasno wskazał, że brak jest możliwości zastosowania art. 154 kpa w takiej właśnie sytuacji tj. gdy ustawodawca określił granice czasowe dochodzenia praw. W istocie stanowiłoby to obejście przepisów o granicach czasowych ograniczających możliwość skutecznego dochodzenia tych praw. Taką koncepcję natomiast proponuje pełnomocnik strony skarżącej. Sąd tej koncepcji nie podziela zarówno z powodu związanego charakteru decyzji jak i powodów wskazanych przez organ, które Sąd akceptuje bez potrzeby ich szczegółowego powoływania (naruszenie zasad związanych z oceną prawną WSA i NSA poprzednio rozpoznających sprawę, brak wykazania interesu społecznego lub słusznego interesu strony). Poza tym, na co trafnie zwrócił uwagę organ, sądy rozpoznające sprawę jasno wskazały na wygaśnięcie żądania i stwierdzenie, ze z mocy art. 153 i 170 ppsa organ rozpoznający sprawę i sąd są związani. Oceną prawną dokonaną uprzednio przez WSA i NSA związane są inne organy i sądy na przyszłość w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Tylko zmiana prawa, zgodnie z art. 153 ppsa, powoduje utratę mocy wiążącej wyroku sądu. Termin wyznaczony do zgłoszenia wniosku o potwierdzenie pra do rekompensaty jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego, a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Wobec tego należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ wydając decyzję na podstawie tego przepisu nie ma luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w nim przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści regulacji zawartej w tym przepisie, nie może kierować się względami słuszności, zasadami współżycia społecznego, nie ma możliwości uznaniowego modyfikowania rozstrzygnięcia a w konsekwencji na tej podstawie nie może zmienić czy uchylić decyzji, która została wydana w związku z upływem terminu prawa materialnego do skutecznego złożenia wniosku. Skoro zatem decyzja z 25 marca 2014 r. była decyzją związaną, to należy stwierdzić, że zasadnie organ, uznał, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 154 K.p.a., abstrahując od tego, że skarżący nie wykazał, żadnego obiektywnie istniejącego słusznego interesu strony. Słuszny interes strony to interes, który znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Nie może być on sprzeczny z jasno określonymi przepisami prawa – tak jak to ma miejsce w przypadku przepisu art. 5 ustawy. Wyrażona w art. 6 kpa zasada praworządności zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Ostateczna decyzja utrzymana w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 K.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej. Nie może być także w opozycji do jasnego i nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. W tym wypadku art. 5 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Mimo, że organ rozpoznając sprawę, nie odniósł się do charakteru decyzji wydanej w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, to nie oznacza to, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 7 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa). Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 kpa uzasadnienie ma wskazywać fakty na jakich podstawie organ poczynił ustalenia i które zostały udowodnione, przyczyny z powodu których inny nie dał wiary oraz uzasadnienie prawne. Jak wynika z treści uzasadnienia wskazuje ono na te okoliczności w tym wskazuje z jakich przyczyn żądanie nie mogło być uwzględnione jak również podstawę prawną żądania. Wybrzmiewa z niego brak interesu prawnego w żądania w szczególności w aspekcie podnoszonych w poprzednio prowadzonym postępowaniu kwestii wygaśnięcia roszczenia i związania wyrokami sądów poprzednio rozpoznającymi sprawę. Pełnomocnik skarżącego w skardze nie precyzuje na czym polegać ma naruszenie przepisów postępowania i naruszenie postanowień Konstytucji. Ogólnie natomiast stwierdza, że do tego doszło. Mowa jest o pozaprawnych treściach, formie wniosku wg pełnomocnika skarżącego nieprzewidzianego przepisami prawa, naruszenie zasady równego traktowania stron, i działania organów nie na podstawie przepisów prawa, czy poszanowania bliżej nie określonych praw – interesów chronionych prawem. Do takich niesprecyzowanych zarzutów nie sposób się odnieść. Sąd dokonał kontroli legalności zapadłej w sprawie decyzji i stwierdził, że organ w sposób dostateczny ocenił przesłanki niezbędne do rozstrzygnięcia, wskazał te na których się oparł dokonując subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie zasadności ustaleń faktycznych a przede wszystkim oceny prawnej żądania. We wniosku o wszczęcie postępowania pełnomocnik skarżącego wskazał na interes społeczny - konieczność wypłacenia rekompensat i bliżej nie określony interes strony wskazując, że doszło do nierównego traktowania strony. Wypłacenie rekompesaty w sytuacji gdy wniosek został złożony w terminie byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Pieniądze na wypłaty rekompensat to pieniądze publiczne których dystrybucja jest reglamentowana. Tym samym istnieje kontrola zgodności z prawem tego rodzaju wydatków. W takiej jak ta sytuacji brak jest naruszenia konstytucyjnych zasad równego traktowania stron. Wprost przeciwnie, w sytuacji gdy ustawodawca ograniczył dochodzenie tych roszczeń to właśnie zasada równego traktowania stron i zasada sprawiedliwości uzasadniała wypłacanie rekompensat tylko tym podmiotom, które złożyły wnioski w terminie a odmawiały podmiotom, które nie zmieściły się w ramach czasowych określonych przez ustawodawcę. Te samem argumenty skarżącego dotyczące naruszenia zasad konstytucyjnych były podnoszone w skardze kasacyjnej w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z 6 października 2017 r. i NSA ich nie podzielił. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.