I SA/Sz 843/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] marca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Biuro Powiatowe z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "organem odwoławczym", "organem II instancji") zaskarżonym postanowieniem z 20.09.2022 r., nr 9016-2022-66/M-8110, utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Wałeckie Biuro Powiatowe (zwanego dalej: "organem I instancji") z 1.07.2022 r., nr BP315.8110.3.2022.KG/PO, odmawiające M. S.(zwanej dalej: "stroną skarżącą") wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: 1.06.2022 r. do Biura Powiatowego w Mirosławcu wpłynął (nadany listem poleconym w dniu 31.05.2022 r.) wniosek strony skarżącej o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu, w okresie od 1.09.2021 r. do 15.05.2022 r., nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Do wniosku strona załączyła cztery faktury za zakup nawozów. 1.07.2022 r. organ I instancji wydał ww. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek został złożony po terminie. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia sprawy, złożyła zażalenie, żądając uchylenia postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: – naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 10a ust 1 ustawy z dnia 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą o ARiMR") poprzez niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że wniosek, nadany 31.05.2022 r. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe, nie został złożony w terminie i nie wpłynął w terminie do organu; – naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów, odstępstwo od powszechnej procedury przed organem w zakresie ustalenia daty wpływu podań do organu i obciążenie strony skarżącej negatywnymi konsekwencjami zastosowanych przez organ rozwiązań; – naruszenie § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27.01.2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "datą wpływu wniosku o przyznanie pomocy do biura powiatowego Agencji" jest data fizycznego wpływu dokumentu do danego organu a nie data prawidłowego nadania za pośrednictwem operatora pocztowego, mimo iż rozporządzenie nie definiuje pojęcia "wpływu do organu"; – naruszenie art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR w zw. z § 13zo ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 2, 31 ust. 3 i 92 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza delegację ustawową w zakresie uregulowania zawartego w § 13zo ust 3 rozporządzenia w zakresie określania daty złożenia wniosku, a także poprzez odejście od uregulowań ustawowych i powszechnej praktyki legislacyjnej w odniesieniu do sposobu wnoszenia pism do organów państwowych za pośrednictwem poczty ograniczając tym samym obywatelowi dostęp do urzędu, przerzucając na niego ryzyko i konsekwencje opóźnień w działaniu poczty polskiej; – naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z § 13zo ust 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, mimo że wniosek został złożony w terminie. Organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z 20.09.2023 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na § 13zo ust. 3 rozporządzenia i wskazał, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W ocenie organu, w ww. przepisie ustawodawca jasno wskazał, że za datę wpływu wniosku uznaje się datę jego wpływu do Biura Powiatowego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, a nie datę stempla pocztowego. W konsekwencji złożenia wniosku po wskazanym powyżej terminie, organ, na podstawie § 13zo ust. 4 ww. rozporządzenia, nie wszczyna postępowania w sprawie przyznania pomocy. Następnie, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie strona wystosowała wniosek za pośrednictwem Poczty Polskiej, w dniu 31.05.2022 r., czyli w ostatnim dniu na jego złożenie we właściwej siedzibie biura powiatowego. Do ww. biura wniosek wpłynął 1.06.2022 r. i tę datę należało przyjąć za datę złożenia wniosku, co też prawidłowo przyjął Kierownik Biura Powiatowego. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, podniesione w zażaleniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona w całości zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego, zarzucając: – naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10a ust 1 ustawy o ARiMR poprzez niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że wniosek nadany 31.05.2022 r. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego nie został złożony w terminie i nie wpłynął w terminie do organu; – naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów, odstępstwo od powszechnej procedury przed organem ARiMR w zakresie ustalenia daty wpływu podań do organu i obciążenie strony skarżącej negatywnymi konsekwencjami zastosowanych przez organ rozwiązań; – naruszenie § 13zo ust. 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "datą wpływu wniosku o przyznanie pomocy do biura powiatowego Agencji" jest data fizycznego wpływu dokumentu do danego organu a nie data prawidłowego nadania za pośrednictwem operatora pocztowego, mimo iż rozporządzenie nie definiuje pojęcia "wpływu do organu"; – naruszenie art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR w zw. z § 13zo ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 2, 31 ust. 3 i 92 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza delegację ustawową co do uregulowania zawartego w § 13zo ust 3 rozporządzenia w zakresie określania daty złożenia wniosku, a także poprzez odejście od uregulowań ustawowych i powszechnej praktyki legislacyjnej w odniesieniu do sposobu wnoszenia pism do organów państwowych za pośrednictwem poczty, ograniczając tym samym obywatelowi dostęp do urzędu, przerzucając na niego ryzyko i konsekwencje opóźnień w działaniu poczty polskiej; – naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich podniesionych zarzutów w tym wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej; – naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z § 13zo ust 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, mimo iż wniosek został złożony w terminie, a więc powinien zostać rozpoznany. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca odniosła się do podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, wobec czego podlega uwzględnieniu przez Sąd. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zatem tylko stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b oraz c p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podzielił pogląd zaprezentowany przez WSA w Gliwicach w wyroku z 19.01. 2023 r., sygn. III SA/Gl 691/22 (dostępny na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, zaznaczyć trzeba, że sądowi znana jest także odmienna linia orzecznicza, której stanowiska Sąd rozpoznający sprawę nie podziela. Wobec tego wskazać należy, że zgodnie z § 13zo ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, w 2022 r. Agencja udzielała pomocy finansowej producentowi rolnemu na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1.09.2021 r. do dnia 15.05.2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Stosownie do ust. 3 rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31.05. 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W myśl ust. 4 w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po 31.05.2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Z powyższego wynika, że wydając cytowane rozporządzenie, Rada Ministrów zawarła w nim regulacje szczególne w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące zachowania terminów do dokonania czynności przewidzianych przepisami ww. Kodeksu. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 6 o ARiMR. Na podstawie wskazanego przepisu Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w ust. 1 ustawy, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. Z powyższego wynika wprost, że delegacja ustawowa upoważniła Radę Ministrów do określenia szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w ust. 1 ustawy, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia. Pod pojęciem warunków udzielania wsparcia sąd rozumie przesłanki materialne, po spełnieniu których zostanie ono producentowi przyznane; przez tryb – sekwencję zdarzeń od złożenia podania przez uprawnionego producenta (w tym np. ustalenie wzoru tego podania, jak w przypadku przedmiotowej pomocy na zakup nawozów) do przyznania mu wsparcia. Taki wniosek znajduje oparcie w Słowniku języka polskiego, określającym "tryb" jako "ustaloną kolejność czynności prowadzących do załatwienia sprawy; procedurę" (https://sjp.pl. - Słownik SJP.PL). W ocenie Sądu oznacza to, że upoważnienie ustawowe nie obejmuje prawa do odmiennego ustalenia terminów do dokonania czynności przewidzianych przepisami ustawy, niż przyjęte w k.p.a. Natomiast art. 57 k.p.a. dotyczący sposobów obliczania terminów, zawiera także § 5 pkt 2 w brzmieniu: "Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym". Cytowany wyżej przepis zamieszczony został przez ustawodawcę w k.p.a. w rozdziale 10 "Terminy", działu I Przepisy ogólne. Powyższe prowadzi do wniosku, że określenie w rozporządzeniu terminów nie jest objęte delegacją ustawową z art. 4 ust. 6 ustawy. Terminów nie należy bowiem utożsamiać ani z warunkami (przesłankami materialnymi), ani z trybem (kolejnością czynności), których zachowanie prowadzi do załatwienia sprawy. W takim zaś przypadku, z powodu uregulowania tej kwestii wbrew dyspozycji art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, przepis § 13zo ust. 3 zd. 2. (tj. w części określającej datę wpływu wniosku do Agencji jako równoznaczną ze złożeniem wniosku) nie może być uznany za znajdujący oparcie w delegacji do jego wydania, bowiem wykracza poza tę delegację. Natomiast regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8.09.2021 r., sygn. akt II GSK 602/21). Co więcej, jako przepis niższej rangi a jednocześnie sprzeczny z obowiązującymi ustawami, tj. k.p.a., nie może on w żaden sposób wpłynąć na zmianę zasad określonych w tych ustawach. W sytuacji, gdy ta sama kwestia jest w sposób odmienny uregulowana ustawą oraz aktem niższej rangi (rozporządzeniem), należy pominąć treść rozporządzenia i stosować przepis rangi ustawowej, w tym przypadku cytowany już art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Przy przyjęciu takiego założenia wniosek strony nadany 31.05. 2022 r. w placówce pocztowej operatora złożony został z zachowaniem terminu wynikającego z § 13zo ust. 3 zd. 1 rozporządzenia, winien zatem być merytorycznie rozpoznany, gdyż nie było podstaw do zastosowania ust. 4 tego §, uprawniającego organ do odmowy wszczęcia postępowania. Prawidłowość powyższego wniosku potwierdza także art. 10a ustawy o ARiMR. Przepis ten określa szczególne zasady postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości Agencji. W ust. 1 stanowi on, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Z powołanego przepisu wynika zatem wprost, że wśród tych wyłączeń ustawodawca nie przewidział art. 57 dotyczącego terminów. Na koniec wskazać należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącej co do tego, że wprowadzenie przepisami rozporządzenia odmiennych zasad zachowania terminu do dokonania czynności niż obowiązujące w wielu różnych procedurach, które są powszechnie znane, stosowane i utrwalone w świadomości społecznej, wskazuje na zamiar raczej ograniczenia przyznania pomocy, niż jej udzielenia zainteresowanym, a nie taki jest cel działania Agencji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 do zadań tych należy np. wspieranie inwestycji w rolnictwie czy przedsięwzięć związanych ze wznowieniem produkcji w gospodarstwach rolnych, w których wystąpiły szkody spowodowane siłą wyższą, a więc m.in. szeroko rozumiana pomoc rolnikom. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sąd administracyjny jest wyposażony także w kompetencję do kontroli legalności aktu podustawowego i może odmówić zastosowania zawartych w nim przepisów w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej, które w jego opinii naruszają przepisy hierarchicznie nadrzędne. Z tego właśnie uprawnienia skorzystał Sąd w przedmiotowej sprawie, odmawiając zastosowania § 13zo ust. 3 zd. 2 rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zastosuje się do wyżej prezentowanego stanowiska Sądu. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 Kpa oraz § 13zo ust. 3 zd. 2 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.