I SA/Sz 599/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę.

Spółdzielnia Socjalna "[...]" z siedzibą w B. (dalej: "beneficjent"; "spółdzielnia socjalna"; "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu wraz z odsetkami za zwłokę. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] stycznia 2017 r. beneficjent zawarł z Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (dalej: "instytucja pośrednicząca") umowę nr [...] o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, pn. "Wsparcie osób niesamodzielnych i niepełnosprawnych z powiatu [...] i [...]" (działanie [...] - Wsparcie rozwoju usług społecznych świadczonych w interesie ogólnym). Przedmiotem umowy było przyznanie beneficjentowi dofinansowania na realizację projektu w kwocie nieprzekraczającej [...] zł. Projektodawca zobowiązany był do wniesienia wkładu własnego w wysokości [...] zł. Łączna wysokość wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu, zgodnie z umową, wynosiła [...] zł. Realizacja projektu została zaplanowana przez beneficjenta na okres od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. Celem głównym projektu, zgodnie ze stanowiącym załącznik nr 2 do umowy wnioskiem o dofinansowanie, było zwiększenie dostępu do usług społecznych dla 50 osób z grupy docelowej, w tym 30 kobiet, mającego służyć zaspokojeniu potrzeb tych osób wynikających z niesamodzielności oraz zwiększenie wiedzy 40 (30K) opiekunów faktycznych z zakresu opieki nad podopiecznymi. W związku z realizacją projektu beneficjentowi przysługiwały koszty pośrednie rozliczane ryczałtem w wysokości 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich. Środki dofinansowania, w wysokości określonej w umowie, które zostały przyznane beneficjentowi na realizację projektu, instytucja pośrednicząca przekazała zgodnie z harmonogramem płatności. Tym samym, organ wypłacił beneficjentowi kwotę dofinansowania w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] stycznia 2019 r. beneficjent przedłożył do rozliczenia wniosek o płatność nr [...] (który był korygowany i poprawiany). W związku z weryfikacją wniosku instytucja pośrednicząca, pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (prawidłowa data: [...] lutego 2019 r.) zwróciła się do beneficjenta, w ramach próby pogłębionej, o przesłanie dodatkowych dokumentów niezbędnych do potwierdzenia informacji zawartych we wniosku o płatność (wskazanych w minimalnym zakresie dokumentów potwierdzających wydatek). Ocenie podlegały m.in. wydatki poniesione na sfinansowanie wynagrodzeń L. C. oraz R. L., pełniących w ramach projektu funkcje "opiekunów rodziny – mentorów", wchodzących jednocześnie w skład zarządu beneficjenta (zarządu spółdzielni socjalnej). W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. beneficjent wyjaśnił, że L. C. została wybrana na prezesa zarządu na mocy uchwały nr [...], a R. L. na zastępcę prezesa zarządu na mocy uchwały nr [...], na zebraniu założycielskim spółdzielni socjalnej w dniu [...] marca 2013 r. Beneficjent wypowiedział się w zakresie ważności działań podejmowanych przez członków jego zarządu. Stwierdził, że działania w żaden sposób nie są uzależnione od zawarcia z członkami zarządu stosunku pracy przez spółdzielnię socjalną. Beneficjent zwrócił uwagę na art. 12 ust. 1b ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 91 poz. 742, ze zm.), dalej: "u.s.s.", wskazując że na dzień zebrania założycielskiego nie obowiązywał ten przepis. Zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2494). Zdaniem beneficjenta przepis art. 12 ust. 1b u.s.s. nie miał zastosowania do spółdzielczych umów o pracę zawartych przez beneficjenta z członkami zarządu. Beneficjent wskazał, że zastosowanie do przedmiotowych umów miał natomiast art. 52 § 1 ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013, poz. 1443, ze zm.), dalej: "u.p.s.". W tym zakresie beneficjent powołał obszernie stanowisko orzecznictwa oraz piśmiennictwa. W dniu [...] lipca 2019 r. przeprowadzona została przez pracowników instytucji pośredniczącej weryfikacja kolejnej wersji wniosku o płatność (lista sprawdzająca do weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr [...]). W polu nr [...] wskazano, że na podstawie dokonanej weryfikacji nie można uznać, iż wydatki poniesione przez beneficjenta w ramach dodatku specjalnego – wsparcie opiekuna rodziny – mentora ([...]; [...]; [...] - dodatek specjalny), są kwalifikowalne. W tym zakresie instytucja pośrednicząca stwierdziła, że z uwagi na datę zawarcia umowy o pracę, analiza dokumentów została dokonana na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] maja 2013 r., tj. na dzień zawarcia umowy pomiędzy spółdzielnią socjalną i członkami zarządu. Instytucja pośrednicząca odwołała się do przepisów u.s.s., u.p.s., k.c.. Instytucja pośrednicząca podkreśliła, że w weryfikowanym projekcie członkowie zarządu spółdzielni socjalnej podpisali spółdzielcze umowy o pracę ze spółdzielnią wbrew regulacji ustawowej. Stwierdziła ona, że wobec braku rady nadzorczej umowy o pracę z członkami zarządu powinno zawrzeć walne zgromadzenie spółdzielni. Przedstawione przez beneficjenta materiały tego nie potwierdziły, a więc spółdzielcze umowy o pracę zostały zawarte przez wadliwie reprezentowanego beneficjenta. W tych okolicznościach przedmiotowe umowy okazały się nieważne od momentu ich zawarcia i nie jest konieczne odrębne stwierdzenie ich nieważności. Instytucja pośrednicząca uznała, że ustalenia skutkowały stwierdzeniem, że analizowane wydatki stanowią nieprawidłowość w zatwierdzonych wnioskach o płatność. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. beneficjent odniósł się do ustaleń instytucji pośredniczącej w zakresie wydatków kwalifikowalnych (tj. uwag zamieszczonych w polu 31 listy sprawdzającej do weryfikacji końcowego wniosku o płatność z dnia [...] lipca 2019 r.). Wskazał, że błędne pozostają ustalenia instytucji pośredniczącej odnoście stwierdzenia nieważności spółdzielczych umów o pracę zawartych w dniu [...] maja 2013 r. pomiędzy spółdzielnią socjalną, a członkami zarządu. Beneficjent wyjaśnił, że L. C. i R. L. byli osobami upoważnionymi przez walne zgromadzenie spółdzielni socjalnej do zawarcia kwestionowanych umów. W tym zakresie odwołał się do regulacji art. 53 u.p.s. (prawidłowo art. 54 u.p.s. – uwaga Sądu). Ponadto czynności, za które członkowie zarządu spółdzielni socjalnej otrzymywali dodatek specjalny (wsparcie opiekuna rodziny – mentora) były dokonywane w ramach stosunku pracy. Zdaniem beneficjenta stosunek pracy był i nadal pozostaje ważny, albowiem jego istnienie potwierdzają czynności konkludentne (dorozumiane) istniejące w chwili zawarcia umów (polegające na złożeniu stosownych oświadczeń woli przez strony umowy). W tym zakresie powołał się na orzeczenia Sądu Najwyższego. W dniu [...] września 2019 r. przeprowadzona została przez pracowników instytucji pośredniczącej ponowna weryfikacja wniosku o płatność (lista sprawdzająca do weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr [...]). W polu nr 31 wskazano, że na podstawie dokonanej weryfikacji nie można uznać, iż wydatki wskazane w zestawieniu wydatków są kwalifikowalne. W uzasadnieniu oceny wskazano, że pomimo przedstawienia przez beneficjenta stanowiska w zakresie uznania za niekwalifikowalne wydatków dotyczących dodatków do wynagrodzenia ze względu na okresowe zwiększenie obowiązków służbowych związanych ze stanowiskiem opiekuna rodziny – mentora, pogląd instytucji pośredniczącej nie uległ zmianie. W związku z tym wszystkie wydatki dotyczące tego wydatku ujęte w bieżącym wniosku o płatność (wskazane w ramach poz. 36-38) uznano za niekwalifikowalne. Natomiast w ramach zatwierdzonych wniosków o płatność: nr 5 (poz. 92, 93, 96), nr 6 (poz. 34), nr 7 (poz. 23, 25, 26, 27, 28), nr 8 (poz. 55, 57) rozliczone koszty należące do tej samej kategorii wydatków zostały uznane za nieprawidłowości. Ponadto wskazana w bieżącym wniosku o płatność kwota [...]zł (koszty bezpośrednie w wysokości [...] zł + koszty pośrednie w wysokości [...] zł), także uznana została za nieprawidłowość stwierdzoną przed zatwierdzeniem. W tych okolicznościach instytucja pośrednicząca stwierdziła, że kwota [...]zł oraz kwota [...]zł (dotycząca wydatków wskazanych w zatwierdzonych wnioskach o płatność, tj. koszty bezpośrednie w wysokości [...] zł i koszty pośrednie w wysokości [...] zł) podlegają zwrotowi (wraz z odsetkami) i objęte zostaną wezwaniem do zwrotu środków. Instytucja pośrednicząca stwierdziła również, że w związku z wykazaniem w ramach zadania nr 3 projektu, wkładu własnego w kwocie wyższej niż wynika to z umowy o dofinansowanie (o kwotę [...]zł) naliczono wydatki niekwalifikowalne w ramach dofinansowania dotyczące kosztów pośrednich w wysokości [...] zł. Kwota ta, także podlega zwrotowi na rachunek instytucji pośredniczącej. W zastrzeżeniach do ustaleń instytucji pośredniczącej, beneficjent w piśmie z dnia [...] października 2019 r. kolejny raz zakwestionował ustalenia w zakresie nieważności spółdzielczych umów o pracę zawartych pomiędzy spółdzielnią socjalną i członkami zarządu tej spółdzielni. Instytucja pośrednicząca odniosła się do zastrzeżeń beneficjenta, czemu dała wyraz w piśmie z dnia [...] października 2019 r. W tym zakresie podtrzymała wcześniej prezentowane stanowisko. W dniu [...] listopada 2019 r. instytucja pośrednicząca wezwała beneficjenta do zwrotu kwoty nieprawidłowości w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania transzy do dnia dokonania zwrotu (tj. dnia obciążenia rachunku bankowego beneficjenta). W wezwaniu wskazano, że na kwotę nieprawidłowości składają się wydatki dotyczące: kosztu - wsparcie opiekuna rodziny – mentora – wynagrodzenie mentora (dodatek specjalny na łączną kwotę [...]zł), kosztów pośrednich związanych z wkładem własnym ([...] zł) i niewykorzystanych i niezwróconych środków finansowych ([...] zł). Wezwanie zostało odebrane przez beneficjenta w dniu [...] listopada 2019 r., a termin zwrotu upłynął w dniu [...] listopada 2019 r.. Wobec bezskutecznego upływu terminu wskazanego w wezwaniu do zapłaty, w dniu [...] stycznia 2020 r. instytucja pośrednicząca wszczęła z urzędu wobec beneficjenta postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. instytucja pośrednicząca wezwała beneficjenta do przedłożenia list płac wraz z załącznikami merytorycznymi i dowodami zapłat, kart pracy opiekuna rodziny – mentora, stanowiących podstawę rozliczenia we wnioskach o płatność nr [...] – [...] dodatków specjalnych dla członków zarządu spółdzielni socjalnej oraz list obecności ze spotkania założycielskiego, statutu i uchwały nr [...], stanowiących załączniki do protokołu z zebrania założycielskiego spółdzielni socjalnej. Wezwaniem z dnia [...] maja 2020 r. instytucja pośrednicząca zobowiązała beneficjenta do złożenia wyjaśnień i dokumentów dotyczących: zakresu kompetencji dla członków zarządu spółdzielni socjalnej obowiązujących na dzień podpisania spółdzielczych umów o pracę oraz aneksów do tych umów; regulaminu zarządu obowiązującego na dzień zawarcia spółdzielczych umów o pracę; zakresu obowiązków wynikających ze spółdzielczych umów o pracę zawartych z L. C. i R. L.; podstawy dla twierdzeń, że L. C. i R. L. byli osobami upoważnionymi przez walne zgromadzenia spółdzielni socjalnej do zawarcia spółdzielczych umów o pracę; braków w dokumentacji związanej z wypłatami dodatków w poszczególnych miesiącach, za nadgodziny dla personelu projektu (szczegółowo wskazanej w treści wezwania). Wezwaniem z dnia [...] maja 2020 r. instytucja pośrednicząca zobowiązała beneficjenta do przedłożenia wyjaśnień oraz dokumentów dotyczących: regulaminu wynagrodzenia, który obowiązywał w okresie zawierania z L. C. i R. L. spółdzielczych umów o pracę; potwierdzenia kwalifikacji L. C. i R. L. wymaganych przez ustawodawcę dla wykonywania przez te osoby funkcji opiekuna rodziny – mentora; umowy o pracę zawartej z L. C., do której w dniu [...] stycznia 2018 r. zawarto aneks do umowy o pracę nr [...] oraz umowy o pracę zawartej z R. L., do której w dniu [...] stycznia 2018 r. zawarto aneks do umowy o pracę nr [...] W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji wydał decyzję orzekającą zwrot przez beneficjenta środków otrzymanych na podstawie umowy o dofinansowanie w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. W dalszej kolejności stwierdził, że w ramach realizacji projektu objętego dofinansowaniem powstały nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347/320 z 20 grudnia 2013 r.), dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013". Zdaniem organu I instancji materiał dowodowy sprawy pozwolił na uznanie kosztów poniesionych na wynagrodzenie osób wykonujących w ramach projektu zadania opiekunów rodziny – mentorów, które jednocześnie pełniły funkcje prezesa zarządu i zastępcy prezesa zarządu spółdzielni socjalnej (odpowiednio: L. C. i P. L.), za wydatki niekwalifikowalne. Organ I instancji ustalił, że członkowie zarządu podpisali spółdzielcze umowy o pracę wbrew obowiązującym regulacjom ustawowym. W tym zakresie odwołał się do art. 7 ust. 1 i 2 i art. 1 ust. 2 u.s.s. i art. 52 § 1 u.p.s.. Organ I instancji powołał, także uchwałę o powołaniu spółdzielni socjalnej nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.. Organ I instancji poddał analizie zawarte przez beneficjenta spółdzielcze umowy o pracę, w tym sposób reprezentacji spółdzielni socjalnej oraz obowiązek powołania i kompetencje walnego zgromadzenia i rady nadzorczej w zakresie ważności przedmiotowych umów. Zdaniem organu I instancji, skoro spółdzielnia socjalna liczyła 7 członków to nie było konieczności powoływania rady nadzorczej. Dodatkowo podkreślił, że zapisy w KRS potwierdziły, iż rady nadzorczej w spółdzielni socjalnej nigdy nie ustanowiono. Organ I instancji stwierdził, że kompetencje rady nadzorczej u beneficjenta wykonuje walne zgromadzenie. Mając na uwadze te okoliczności uznał, że spółdzielcze umowy o pracę z członkami zarządu spółdzielni socjalnej, tj. L. C. i R. L. powinny być podpisane przez dwóch przedstawicieli wyznaczonych przez walne zgromadzenie. Natomiast z dokumentów przedłożonych przez beneficjenta wynikało, że spółdzielcze umowy o pracę z dnia [...] maja 2013 r. zostały podpisane przez wadliwie reprezentowanego pracodawcę (tj. umowę z L. C. podpisał reprezentujący beneficjenta R. L., a umowę z R. L. reprezentująca beneficjenta L. C.). Taki sposób reprezentacji został zastosowany, także w przypadku wszystkich aneksów zawieranych do ww. umów. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2017 r. pomiędzy L. C., a beneficjentem zawarto aneks do spółdzielczej umowy o pracę z dnia [...] maja 2013 r.. Na mocy aneksu ustalono, iż w okresie od [...] października 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. pracownikowi przysługiwał będzie dodatek do wynagrodzenia w wysokości [...] zł brutto ze względu na zwiększenie obowiązków służbowych związanych z objęciem stanowiska – opiekun rodziny – mentor w ramach przedmiotowego projektu o dofinansowanie. W tej samej dacie pomiędzy stronami zawarty został aneks do zakresu obowiązków pracownika, w związku z ww. obowiązkami. Analogiczne zdarzenie miało miejsce wobec R. L., z tym że dodatek ustalony został na poziomie [...] zł brutto. Dodatki dla członków zarządu spółdzielni socjalnej zostały przyznane zgodnie z regulaminem wynagradzania pracowników [...] Spółdzielni Socjalnej "[...]", przyjętym przez walne zgromadzenie uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.. Organ I instancji zwrócił uwagę na wyjaśnienia beneficjenta, zgodnie z którymi – L. C. oraz R. L. byli osobami upoważnionymi przez walne zgromadzenie spółdzielni socjalnej do zawarcia przedmiotowych umów, a to z racji tego, iż z art. 53 u.p.s. (prawidłowo art. 54 u.p.s. – uwaga Sądu) oświadczenia woli za spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik, po stronie pracodawcy obie umocowane osoby musiały podpisać spółdzielcze umowy o pracę w imieniu spółdzielni socjalnej, więc nie doszło do przekroczenia przepisów o reprezentacji. Dodatkowo beneficjent wskazał, że sposób zatrudnienia członków zarządu spółdzielni socjalnej wynikał z obowiązującego regulaminu zatrudniania członków [...] Spółdzielni Socjalnej "[...]" przyjętego przez zarząd spółdzielni socjalnej w dniu [...] maja 2013 r. i zatwierdzonego przez walne zgromadzenie w dniu [...] maja 2013 r.. Organ I instancji uznał, że mimo analizy stanowiska beneficjenta wyrażonego w oświadczeniu z dnia [...] maja 2019 r., a także zastrzeżeniach do ustaleń instytucji pośredniczącej w zakresie wydatków niekwalifikowalnych z dnia [...] lipca 2019 r. i dnia [...] października 2019 r. oraz piśmie z dnia [...] maja 2020 r., nie było możliwości kwalifikowania wydatków związanych z zatrudnieniem członków zarządu na podstawie spółdzielczych umów o pracę. Organ I instancji powołał się na zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r. (a następnie z dnia 19 września 2016 r. i z dnia 19 lipca 2017 r.), tj. podrozdział 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3. lit. b. W oparciu o tę regulację, uwzględniając formę prawną beneficjenta, stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają u.s.s. oraz u.p.s.. W opinii organu I Instancji powołanie przez beneficjenta art. 53 u.p.s. (prawidłowo art. 54 u.p.s. – uwaga Sądu) dla uzasadnienia prawidłowej reprezentacji spółdzielni socjalnej było chybione. W tym zakresie organ I instancji przytoczył art. 54 § 1 u.p.s. i podkreślił, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Uznał, że twierdzenia beneficjenta nie znajdują oparcia ani w u.p.s. (tj. w art. 54 § 1 u.p.s.) ani w statucie spółdzielni socjalnej (§ 66), ani też w regulaminie zarządu spółdzielni socjalnej (§ 10). Jednoosobowa reprezentacja spółdzielni socjalnej jest również niezgodna z zapisami KRS (dział 2). W regulacjach tych wskazano, że do składania oświadczeń woli w imieniu spółdzielni socjalnej, w tym w sprawach majątkowych, uprawnionych było 2 członków zarządu działających łącznie. Natomiast zarząd spółdzielni socjalnej składa się z trzech osób (w jego skład wchodzą: L. C., R. L. i E. T.), a skład nie uległ zmianie od chwili powstania spółdzielni socjalnej. Organ I instancji uznał, że nie polegało na prawdzie twierdzenie beneficjenta, że tylko L. C. i R. L. mogli reprezentować spółdzielnię socjalną jako pracodawcę. W związku z tym podpisanie umowy jedynie przez prezesa zarządu lub zastępcę prezesa zarządu spółdzielni socjalnej, którzy nie byli uprawnieni do jednoosobowej reprezentacji nie odniosło skutku. W opinii organu I instancji chybione jest również uzasadnienie zawarte przez beneficjenta w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. i powołanie się przez niego na regulamin zatrudniania członków spółdzielni socjalnej z dnia [...] maja 2013 r. Zdaniem organu I instancji regulacja § 5 regulaminu zatrudniania członków spółdzielni socjalnej stanowiąca, iż umowy z prezesem zarządu w imieniu spółdzielni socjalnej zawiera zastępca prezesa lub członka zarządu jest niezgodny z przepisami § 56 ust. 1 pkt 15 statutu spółdzielni socjalnej, który jest dokumentem nadrzędnym. Ponadto regulamin ten nie był obowiązujący w dacie podpisywania spółdzielczych umów o pracę. Wszedł on w życie w dniu [...] maja 2013 r., a więc po podpisaniu spółdzielczych umów o pracę z członkami zarządu spółdzielni socjalnej. Organ I instancji dostrzegł również, że walne zgromadzenie spółdzielni socjalnej nigdy nie podjęło uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie spółdzielczych umów o pracę z członkami zarządu, mimo iż taki obowiązek wynikał z art. 46 § 1 pkt 8 u.p.s. oraz statutu spółdzielni socjalnej. Zdaniem organu I instancji okoliczności sprawy przesądzają, że spółdzielcze umowy o pracę były nieważne od dnia ich zawarcia, ponieważ zastosowanie znalazł przepis art. 58 § 1 k.c.. W tym zakresie powołał orzeczenia Sądu Najwyższego. Kolejną kwestią, która była decydująca dla uznania przez organ I instancji wynagrodzeń wypłacanych w ramach projektu dla L. C. i R. L. za wydatki niekwalifikowalne było niespełnienie przez te osoby warunków określonych dla personelu projektu (wskazanych we wniosku o dofinansowanie). Osoby te wykonywały zadania opiekunów rodziny - mentorów w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. Zgodnie z częścią G.1.1 wniosku o dofinansowanie - Planowane zadania w ramach kosztów bezpośrednich i ich charakterystyka, specjalistyczne usługi opiekuńcze przeznaczone były dla 5 osób z zaburzeniami psychicznym, z niepełnosprawnością intelektualną, wykazujących inne zakłócenia czynności psychicznych, które zaliczane są do zaburzeń psychicznych. Usługi te miały być świadczone w miejscu zamieszkania przez wykwalifikowany personel np. mentora, terapeutów, pielęgniarkę i opiekuna, zgodnie z indywidualnymi potrzebami uczestników oraz zgodnie z § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598), dalej: "rozporządzenie MPS". Zdaniem organu I instancji na podstawie dokumentów przekazanych przez beneficjenta (w piśmie z dnia [...] maja 2020 r.) zarówno L. C. jak i R. L. nie posiadali kwalifikacji, o których mowa w ww. rozporządzeniu MPS. Analizę w tym zakresie organ I instancji oparł na: zaświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. o ukończeniu szkolenia z zakresu - doradca środowiskowy osób starszych i niepełnosprawnych (w wymiarze 20 godzin lekcyjnych; w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r.); zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 2013 r. o ukończeniu kursu - opiekun osób starszych z podstawami masażu w rehabilitacji (w wymiarze 60 godzin); zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2018 r. o ukończeniu szkolenia z zakresu - komunikacja z osobą z demencją starczą (w wymiarze 8 godzin lekcyjnych; w dniu [...] czerwca 2018 r.). Organ I instancji dostrzegł, że na dzień podpisania aneksów do spółdzielczych umów o pracę (z dnia [...] października 2017 r.), na podstawie których nastąpiło zaangażowani do realizacji projektu L. C. i R. L. mogli wykazać się jedynie zaświadczeniami o ukończeniu szkolenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz zaświadczeniami o ukończeniu kursu z dnia [...] grudnia 2013 r.. Beneficjent nie przedstawił żadnych innych dokumentów potwierdzających kwalifikacje i doświadczenie, które uprawniały te osoby do sprawowania opieki nad osobami z zaburzeniami psychicznymi, niepełnosprawnością intelektualną i wykazujących inne zakłócenia czynności psychicznych. Zdaniem organ I instancji niewystarczające okazały się analizowane dokumenty oraz deklaracje beneficjenta, że posiadane przez mentorów doświadczenie wynika wprost z prowadzenia działalności w zakresie sprawowania opieki i udzielania wsparcia osobom starszym, niepełnosprawnym i niesamodzielnym w latach 2013 - 2017, tj. przed rozpoczęciem świadczenia usług mentora w ramach projektu. Organ I instancji stwierdził, że zaangażowanie L. C. i R. L. na stanowiskach opiekunów rodziny - mentorów, pomimo niespełnienia przez nich warunków określonych rozporządzeniem MPS, spowodowało, że projekt był realizowany niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i koszty związane z ich zatrudnieniem nie mogą być uznane za kwalifikowalne. Organ I instancji uznał, że łączna kwota nieprawidłowości do zwrotu wynikająca z niewłaściwego zatrudnienia opiekunów rodziny – mentorów w ramach projektu wyniosła [...] zł (w tym koszty bezpośrednie to [...] zł, a koszty pośrednie to [...] zł). Dodatkowo organ I instancji uznał, że w ramach projektu beneficjent wniósł wkład własny w wysokości [...] zł przez co przekroczył wartość wkładu własnego wskazaną w umowie o dofinansowanie, tj. kwotę [...]zł. Uznał w tym zakresie za wydatek niekwalifikowalny część wkładu własnego w wysokości [...] zł wniesionego w ramach zadania nr [...] rozliczonego w końcowym wniosku o płatność. Organ I instancji na podstawie § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie stwierdził, że zwrotowi podlegać powinny koszty pośrednie w wysokości [...] zł naliczone od wartości niekwalifikowalnego wkładu własnego ([...] x 20%). Organ I instancji zwrócił również uwagę, że beneficjent w ramach dofinansowania projektu otrzymał środki w łącznej wysokości [...] zł. Natomiast kwota środków przedstawiona do rozliczenia w zatwierdzonych wnioskach o płatność, na dzień zakończenia realizacji projektu, tj. na dzień [...] grudnia 2018 r. wyniosła [...] zł. W związku z tym kwota nierozliczonego dofinansowania pozostająca do zwrotu przez beneficjenta po zakończeniu realizacji projektu wynosiła [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2019 r. beneficjent dokonał zwrotu kwoty w wysokości [...] zł na rachunek bankowy instytucji pośredniczącej. Całą wpłaconą kwotę instytucja pośrednicząca zaliczyła na poczet należności głównej, tak więc do zwrotu z tytułu niewykorzystanych środków pozostawała kwota w wysokości [...] zł. Organ I instancji, mając na uwadze wszystkie nieprawidłowości stwierdził, że beneficjent przedstawiając do rozliczenia wydatki niespełniające kryterium kwalifikowalności w zakresie zgodności z przepisami prawa krajowego, realizując projekt niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, rozliczając koszty pośrednie od wydatków uznanych za niekwalifikowalne oraz nie dokonując zwrotu środków niekwalifikowalnych w ramach projektu naruszył postanowienia wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (podrozdział 6.2 ust. 3 lit. b) oraz postanowienia umowy o dofinansowanie (§ 4 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 1 oraz § 11 ust. 9), a zatem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 , ze zm.), dalej: "u.f.p.". Zdaniem organu I instancji w myśl art. 207 ust. 1 u.f.p. środki wykorzystane z naruszeniem procedur podlegają zwrotowi wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania tych środków. Ponadto organ I instancji wskazał, że kwotę [...]zł należało traktować jako nieprawidłowość wynikającą ze świadomego działania beneficjenta. Ponosi on odpowiedzialność za zatrudnienie w ramach projektu personelu na podstawie nieważnych spółdzielczych umów o pracę, rozliczenie kosztów pośrednich od wydatków niekwalifikowalnych i braku zwrotu środków niewydatkowanych w ramach projektu, co stanowiło o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Beneficjent założył odwołanie od decyzji organu I instancji, której zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 9 i ust.11 w zw. z art. 184 u.f.p., art. 22 § 1 kodeksu pracy, a także art. 54 § 1 u.p.s. i § 3 ust. 2 rozporządzenia MPS. Beneficjent wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dodatkowych dokumentów (zostały one wyliczone przez beneficjenta) oraz dowodu z przesłuchania L. C. oraz R. L., na okoliczność nawiązania stosunku pracy pomiędzy członkami zarządu, a spółdzielnią socjalną, dopuszczenia pracowników do pracy, wypłacenia wynagrodzenia za świadczoną pracę i jego wysokości, realizowania przez strony stosunku prawnego odpowiadającego cechom stosunku pracy oraz na okoliczność ustalenia, że L. C. i R. L. od maja 2013 r. świadczyli osobiście usługi opiekuńcze osobom starszym, niepełnosprawnym, także z zaburzeniami psychicznymi, a tym samym na okoliczność spełnienia przez te osoby warunków i potwierdzenia kwalifikacji dla sprawowania opieki nad osobami z zaburzeniami psychicznymi, niepełnosprawnością intelektualna i wykazujących inne zakłócenia czynności psychicznych. W uzasadnieniu beneficjent zamieścił obszerną argumentację związaną z zarzutami odwołania. Organ II instancji wydał w dniu [...] maja 2021 r. decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania oraz powołał przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności wskazał, że ustalenia organu I instancji były prawidłowe i znalazły poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ II instancji przyznał, że ponad wszelką wątpliwość ustalono, że beneficjent wykorzystał środki otrzymane w ramach projektu w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. (poprzez naruszenie postanowień wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków - podrozdział 6.2 ust. 3 lit. b). W ocenie organu II instancji, spółdzielcze umowy o pracę z prezesem zarządu i zastępcą prezesa zarządu spółdzielni socjalnej bezsprzecznie zostały zawarte niezgodnie z przepisami art. 46 § 1 pkt 8 u.p.s. oraz art. 38 i art. 58 k.c.. Wyjaśnił, że w myśl powołanych przepisów, to do zakresu działania rady nadzorczej spółdzielni należy podejmowanie uchwał w sprawach czynności prawnych dokonywanych między spółdzielnią, a członkiem zarządu lub dokonywanych przez spółdzielnię w interesie członka zarządu oraz reprezentowanie spółdzielni przy tych czynnościach; do reprezentowania spółdzielni wystarczy dwóch członków rady przez nią upoważnionych. Organ II instancji podkreślił, że w analizowanym przypadku, przepisy prawa nie wymuszały ustanowienia rady nadzorczej, a jej kompetencje wykonywało walne zgromadzenie (zgodnie z art. 7 ust. 2 u.s.s.). Okoliczności te potwierdzały, także zapisy statutu, w tym w szczególności § 53 ust. 1 i § 56. Organ II instancji zwrócił uwagę, że umowy o pracę zostały podpisane wyłącznie przez jednego z członków zarządu i bez zgody walnego zgromadzenia spółdzielni socjalnej. Zostały, więc zawarte sprzecznie z obowiązującymi przepisami i z tego powodu, zdaniem organu II instancji należało uznać je za nieważne. Organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji, iż przepis art. 46 § 1 pkt 8 u.p.s., określający sposób reprezentacji spółdzielni przy czynnościach prawnych między spółdzielnią a członkiem zarządu, ma charakter iuris cogentis. Jego naruszenie powoduje nieważność czynności prawnej stosownie do art. 58 § 1 k.c., czyli jest to nieważność bezwzględna i nie może być następnie potwierdzona przez spółdzielnię - czy to przez radę nadzorczą, czy walne zgromadzenie. Skutek nieważności odnosi się do wszelkich umów zawieranych z naruszeniem u.p.s.. Zdaniem organu II instancji bezpodstawnie beneficjent wskazuje, że doszło w sprawie do naruszenia art. 54 § 1 u.p.s.. Przepis ten nie ma zastosowania w przypadku czynności prawnych dokonywanych między spółdzielnią a członkiem zarządu lub dokonywanych przez spółdzielnię w interesie członka zarządu oraz reprezentowanie spółdzielni przy tych czynnościach. Organ II instancji podkreślił, że bezwzględnie zastosowanie znajduje regulacja art. 46 § 1 pkt 8 u.p.s.. Organ II instancji zwrócił uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy należy wyraźnie odróżnić kwestię niezgodnego z przepisami u.p.s. oraz u.s.s. zawarcia spółdzielczych umów o pracę i stosownych aneksów do nich, uwzględniających wynagrodzenie personelu projektu, które miało być dofinansowane ze środków unijnych, od kwestii ustalenia istnienia stosunku pracy, pomimo niezgodnego z prawem ich nawiązania. W tym kontekście organ II instancji uznał, że także zarzut naruszenia art. 22 § 1 k.p. jest całkowicie bezpodstawny. Wskazał również, że beneficjent nie zakwestionował skutecznie faktu, iż zawarcie spółdzielczych umów o pracę oraz aneksów regulujących kwestię dodatków dla personelu projektu w związku ze zwiększonym zakresem obowiązków służbowych, zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co przesądza o uznaniu wydatków poniesionych na ten cel za niekwalifikowalne. Dodatkowo stwierdził, że w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym zbędne byłoby przeprowadzenie dowodów z przesłuchania L. C. i R. L., na okoliczność nawiązania stosunku pracy pomiędzy członkami zarządu, a spółdzielnią w sposób dorozumiany (co potwierdził w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r.). Organ II instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia MPS, podkreślił, że kwestia spełniania lub nie warunków określonych dla personelu projektu, była tylko jedną z kwestii, oprócz tej dotyczącej nieważności umów o pracę, która decydowała o uznaniu za wydatki niekwalifikowalne wynagrodzeń wypłacanych w ramach projektu dla L. C. i R. L.. Zdaniem organu II instancji ustalenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały poczynione w oparciu o materiał dowodowy, w tym dokumenty pozyskane bezpośrednio od beneficjenta. Materiał dowodowy potwierdzał, że L. C. i R. L. nie posiadają kwalifikacji, o których mowa w rozporządzeniu MPS. Organ II instancji stwierdził jednak, wskazując na art. 136 § 1 k.p.a., że na żądanie beneficjenta przeprowadził postępowanie dowodowe i dopuścił przeprowadzenie dowodów z dokumentów: zaświadczenia OPS "Z. T." w K. oraz umów zawartych z MOPS w B., MGOPS w S., MOPR w K., OPS w K. na okoliczność ustalenia, że L. C. i R. L. świadczyli osobiście usługi opiekuńcze osobom starszym, niepełnosprawnym, także z zaburzeniami psychicznymi. W ocenie organu II instancji przedstawione dokumenty zasługiwały na uwzględnienie, potwierdziły, że L. C. i R. L. świadczyli osobiście usługi opiekuńcze osobom starszym, niepełnosprawnym, także z zaburzeniami psychicznymi, tak więc na dzień [...] października 2017 r. spełniali warunki/posiadali kwalifikacje uprawniające do sprawowania opieki nad osobami z zaburzeniami psychicznymi, niepełnosprawnością intelektualną i wykazujących inne zakłócenia czynności psychicznych tj. spełniali wskazane warunki w rozporządzeniu MPS. Organ II instancji uznał, że ww. ustalenia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ kwestia spełniania lub nie warunków określonych dla personelu projektu była tylko jedną z okoliczności decydujących o uznaniu wynagrodzeń wypłacanych w ramach projektu dla L. C. i R. L. za wydatki niekwalifikowalne. Ocena kwalifikacji personelu nie zmieniła faktu, że zawarcie spółdzielczych umów o pracę oraz aneksów do tych umów zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego i stanowiło nieprawidłowość. W ocenie organu II instancji prawidłowo w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji ustalono stan faktyczny w sprawie i wydano rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Organ I instancji dokonał swojej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wskazał jednoznacznie, na jakiej podstawie przyjął, że w sprawie zaistniały okoliczności, które skutkowały uznaniem wykorzystania przyznanych środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.p.f.. Nieprawidłowości w ramach projektu mają poparcie w dowodach zebranych w toku postępowania administracyjnego. Beneficjent swoimi działaniami naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie, a w sprawie wystąpiły podstawy do wydania decyzji o zwrocie środków na podstawie art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.. Organ II instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania. Dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne wskazują jednoznacznie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z materiału tego wynika, że beneficjent przede wszystkim naruszył swoim działaniem postanowienia wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, do których stosowania zobowiązał się podpisując umowę o dofinansowanie. Zdaniem organu II instancji nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Nie zgodził się, także z beneficjentem, że organ I instancji zaniechał jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, która byłaby uzasadniona w świetle powołanych przepisów. Zdaniem organu II instancji stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony i zapewniono beneficjentowi właściwy udział w postępowaniu. Zarówno w czasie przed i po wszczęciu postępowania administracyjnego, beneficjent miał możliwość dokonania wyjaśnień i wzywany był do uzupełnień. Tym samym, w ocenie organu II instancji, bezpodstawny był również podnoszony przez beneficjenta zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 9 i ust. 1 w zw. z art 184 u.f.p.. Końcowo organ II instancji wskazał, że dopuścił przeprowadzenie dowodów z nadesłanych przez beneficjenta dokumentów, na okoliczność spełnienia warunków/posiadania kwalifikacji, jednakże odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z przesłuchania L. C. i R. L. na ww. okoliczność (uznając ich przeprowadzenie za zbędne). Beneficjent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm przepisanych. Zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2a u.f.p. poprzez rozstrzygnięcie, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że nie dopuściła się naruszenia przepisów powszechnie obowiązujących, ani też nie naruszyła wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, na treść których powołuje się organ II instancji, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem obowiązku zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami; 2) art. 22 § 1 k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, a w konsekwencji, że nie doszło pomiędzy członkami zarządu a spółdzielnią do nawiązania stosunku pracy w sposób konkludentny; 3) art. 54 § 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie co skutkowało ustaleniem, że L. C. i R. L. podpisali umowy o pracę wbrew obowiązującym w tym zakresie regulacjom ustawowym, tj., że dnia [...] maja 2013 r. nie doszło w sposób skuteczny do nawiązania stosunku pracy pomiędzy członkami zarządu a spółdzielnią; 4) art. 78. § 1. k.p.a. poprzez odmówienie dopuszczenia dowodów z przesłuchania L. C. i R. L., podczas gdy wniosek ten przedstawiono na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; 5) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w przepisach prawa, a co za tym idzie, niedopuszczalnej; 6) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niepodjęciu działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że koszty poniesione na wynagrodzenie L. C. i R. L., stanowiły wydatki niekwalifikowane. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez Zarząd Województwa [...] decyzja z dnia [...] maja 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. orzekającą zwrot od skarżącej, kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj.: dla kwoty [...]zł od dnia [...] września 2017 r.; dla kwoty [...]zł od dnia [...] marca 2018 r.; dla kwoty [...]zł od dnia [...] czerwca 2018 r.; dla kwoty [...]zł od dnia [...] września 2018 r.; dla kwoty [...]zł od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia zapłaty, z wyłączeniem okresu od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia doręczenia decyzji organu I instancji, otrzymanej w ramach RPO WZ na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] stycznia 2017 r. na realizację projektu pn. "Wsparcie osób niesamodzielnych i niepełnosprawnych z powiatu [...] i [...]". Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, że organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez organ II instancji, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. W sprawie zastosowanie mają przepisy u.f.p., jak również przepisy dotyczące udzielania dofinansowania w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, w szczególności odnoszące się do wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei z przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Sąd wskazuje, że przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tym artykule, realizując m.in. cel rozporządzenia 1303/2013, w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. (powołanego w decyzjach przez organy orzekające) są beneficjenci, podczas gdy adresatami norm prawnych wynikających z rozporządzenia 1303/2013 są przede wszystkim państwa członkowskie. Z tego też względu w sprawach o zwrot środków w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 207 u.f.p. Przepisy rozporządzenia 1303/2013 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta. Należy też wskazać, że podstawą żądania zwrotu środków jest również zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie 1303/2013 w art. 2 pkt 36 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Definicja ta określa przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość. Panuje zgoda co do tego, że przesłanki te mają charakter łączny - brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość, przy czym niedopuszczalne jest również wymaganie spełnienia innych przesłanek, nieuwzględnionych w tym przepisie, np. umyślności działania lub zaniechania (por. Justyna Łacny, Korekty finansowe nakładane przez Komisję Europejską na państwa członkowskie za niezgodne z prawem wydatkowanie funduszy Unii Europejskiej, WKP 2017 i literatura tam powołana). Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w rozporządzeniu 1303/2013 i z których wynika obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 – realizowany jest na podstawie przepisów u.f.p.. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", oraz co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 (por: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16). Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa (procedury), drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W związku z powyższym organ, aby móc zastosować korektę, musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody. W przedmiotowej sprawie procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p., stanowią wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz umowa o dofinansowanie projektu zawarta w dniu [...] stycznia 2017 r.. Treść wytycznych oraz treść umowy stanowi bowiem niewątpliwie regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane, zatem zapisy te stanowiąc o sposobie wydatkowania pieniędzy są rodzajem procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania środków. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że bezspornym między stronami jest to, że na podstawie § 4 ust. 4 zawartej umowy o dofinansowanie projektu, skarżąca zobowiązała się do stosowania wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. W przedmiotowych wytycznych przewidziano (podrozdział 6.2. pkt 3 lit. b), że wydatkami kwalifikowalnymi są wydatki spełniające łącznie m.in. następujące warunki: jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie. Podstawę żądania zwrotu środków finansowych w niniejszej sprawie stanowiły nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenie nr 1303/2013. Rozstrzygnięcia zarówno organu II instancji, jak i organu I instancji wskazały nieprawidłowości polegające na: 1) naruszeniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, poprzez zawarcie przez wadliwie reprezentowanego beneficjenta z członkami jego zarządu spółdzielczych umów o pracę oraz aneksów regulujących kwestię dodatków dla personelu projektu w związku ze zwiększonym zakresem obowiązków służbowych (co skutkowało wezwaniem do dokonania zwrotu kwoty [...]zł); 2) wniesieniu i zgłoszeniu do rozliczenia wkładu własnego w wysokości przekraczającej wartość wkładu własnego wskazaną w umowie o dofinansowanie, co spowodowało powstaniem niekwalifikowalnego kosztu pośredniego (co skutkowało wezwaniem do dokonania zwrotu kwoty [...]zł); 3) nierozliczeniu i niedokonaniu przez beneficjenta po zakończeniu realizacji projektu zwrotu otrzymanych i niewykorzystanych środków finansowych (co skutkowało wezwaniem do dokonania zwrotu kwoty [...]zł). Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sporna w sprawie pozostaje przede wszystkim kwestia uznania, przez organ II instancji, kosztów poniesionych na wynagrodzenie osób wykonujących w ramach projektu - zadania opiekunów rodziny – mentorów, które jednocześnie pełniły funkcje prezesa zarządu i zastępcy prezesa zarządu spółdzielni socjalnej (odpowiednio: L. C. i P. L.), za wydatki niekwalifikowalne. Organ II instancji ustalił, że ww. osoby podpisały spółdzielcze umowy o pracę oraz aneksy do nich wbrew obowiązującym regulacjom ustawowym (art. 46 § 1 pkt 8, art. 52 § 1 u.p.s. oraz art. 38 i art. 58 k.c.). Stanowisko swoje organ II instancji oparł o analizę przepisów u.s.s., u.p.s. i k.c. oraz statut spółdzielni socjalnej i regulamin zatrudniania członków spółdzielni socjalnej. Skarżąca wobec powyższego podniosła w skardze zarzuty sprowadzające się do twierdzenia, że stan faktyczny sprawy w tym zakresie został wadliwie ustalony, a ponadto organ II instancji nie zastosował właściwych przepisów, co skutkowało błędnym uznaniem, że L. C. i R. L. podpisali spółdzielcze umowy o pracę wbrew obowiązującym regulacjom ustawowym. Zdaniem skarżącej nie zaistniały w sprawie okoliczności uzasadniające zasądzenie zwrotu środków finansowych, ponieważ nie naruszyła ona przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ani wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (podrozdział 6.2 ust. 3 lit. b). W ocenie Sądu nie ma konieczności przytaczania w tym miejscu szczegółowych wywodów organu II instancji oraz skarżącej odnośnie stanu faktycznego sprawy, który został obszernie przedstawiony wcześniej. Zdaniem Sądu właściwe jest dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadzenie analizy przepisów prawa, których naruszenie zdaniem organu II instancji stało się podstawą stwierdzenia nieprawidłowości. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 8 u.p.s. do zakresu działania rady należy podejmowanie uchwał w sprawach czynności prawnych dokonywanych między spółdzielnią a członkiem zarządu lub dokonywanych przez spółdzielnię w interesie członka zarządu oraz reprezentowanie spółdzielni przy tych czynnościach; do reprezentowania spółdzielni wystarczy dwóch członków rady przez nią upoważnionych. Natomiast w myśl art. 52 § 1 u.p.s. z członkami zarządu zatrudnianymi w spółdzielni rada spółdzielni nawiązuje stosunek pracy - w zależności od powierzonego stanowiska - na podstawie umowy o pracę albo powołania (art. 68 Kodeksu pracy). Nie dotyczy to spółdzielni pracy, w których zatrudnienie członków następuje bez względu na stanowisko na podstawie spółdzielczej umowy o pracę, oraz tych spółdzielni produkcji rolnej, w których podstawą świadczenia pracy przez członków jest stosunek członkostwa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.s.s. w spółdzielni socjalnej, w której liczba członków nie przekracza piętnastu, nie wybiera się rady nadzorczej, chyba że statut stanowi inaczej. W takim przypadku kompetencje rady wykonuje walne zgromadzenie. Prawidłowo organ II instancji ustalił, że ww. regulacje znajdują zastosowanie wobec skarżącej, co wyjaśnił w treści decyzji. Pogląd ten potwierdzają zapisy statutu spółdzielni socjalnej, tj. § 56 i § 53 ust. 1 oraz protokół z zebrania założycielskiego oraz uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Bezspornie w spółdzielni socjalnej nie została powołana rada nadzorcza, wynika to również KRS. W tych okolicznościach w spółdzielni socjalnej kompetencje rady nadzorczej wykonuje walne zgromadzenie. Tym samym spółdzielcze umowy o pracę z członkami zarządu powinny zostać podpisane z wyznaczonymi przedstawicielami walnego zgromadzenia. Nie było zatem prawidłowe podpisanie umowy przez innego członka zarządu spółdzielni socjalnej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Doszło więc do podpisania umów przez wadliwie reprezentowanego pracodawcę. Oceny Sądu nie zmieniają argumenty skarżącej, zgodnie z którymi to art. 54 § 1 u.p.s. znajdował w sprawie zastosowanie. Zgodnie z brzmieniem art. 54 § 1 oświadczenia woli za spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. W spółdzielniach o zarządzie jednoosobowym oświadczenie woli mogą składać również dwaj pełnomocnicy. Powołana wyżej regulacja bezsprzecznie dotyczy reprezentacji spółdzielni na zewnątrz. W zakresie składania oświadczeń woli za spółdzielnię obowiązuje ustawowa zasada reprezentacji łącznej. Oznacza to, że oświadczenie woli jest skutecznie złożone tylko wówczas, gdy pochodzi ono bądź od zarządu in corpore, bądź od co najmniej dwóch członków zarządu, bądź od jednego członka zarządu i pełnomocnika. Naruszenie zasady łącznej reprezentacji powoduje nieważność czynności prawnej (art. 58 § 1 k.c.). (por. A. Stefaniak [w:] Komentarz do ustawy - Prawo spółdzielcze [w:] Prawo spółdzielcze. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Komentarz, wyd. XIV, Warszawa 2018, art. 54). Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że przepis art. 54 § 1 u.p.s. nie może mieć zastosowania w przypadku czynności prawnych dokonywanych między spółdzielnią a członkiem zarządu lub dokonywanych przez spółdzielnię w interesie członka zarządu oraz reprezentowanie spółdzielni przy tych czynnościach. Sąd podziela również pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet hipotetyczne przyjęcie, iż członkowie zarządu mogli reprezentować spółdzielnię socjalną przy zawieraniu spółdzielczej umowy o pracę, to reprezentacja ta również byłaby niewłaściwa (narusza art. 54 § 1 u.p.s.). Analiza powołanego wyżej przepisu art. 46 § 1 pkt 8 u.p.s. prowadzi do wniosku, że norma z niego wynikająca ma charakter iuris cogentis, czyli jest to norma prawna bezwzględnie wiążąca, a więc jej naruszenie powoduje bezwzględną nieważność czynności prawnej stosownie do art. 58 § 1 k.c.. Na gruncie niniejszej sprawy wadliwość czynności (zawarcia spółdzielczej umowy i aneksów do niej) przejawiała się w sposób wystarczający w działaniu za spółdzielnię socjalną osób wchodzących w skład zarządu tej jednostki, które jednoosobowo nie mogły reprezentować spółdzielni socjalnej. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, żeby zakwestionowane dodatki do wynagrodzeń zostały wypłacone oraz rozliczone we wniosku o płatność w zgodzie z wymogami wytycznych kwalifikowalności wydatków. Sąd postanowił odnieść się, także do podniesionej przez organ I instancji kwestii wykazania przez skarżącą kwalifikacji i doświadczenia personelu realizującego projekt w zakresie sprawowania opieki nad osobami z zaburzeniami psychicznymi, niepełnosprawnością intelektualną i wykazujących inne zakłócenia czynności psychicznych. Zdaniem organu I instancji beneficjent nie przedstawił wystarczających dokumentów potwierdzających wymagane kwalifikacje i doświadczenie, co skutkowało uznaniem, że również te okoliczności stanowią nieprawidłowość. Zdaniem Sądu wniosek organu I instancji był w tym zakresie prawidłowy. Sąd dostrzega, że w toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji, skarżąca przedłożyła dodatkowe dokumenty. W wyniku analizy tego materiału dowodowego zdaniem organu II instancji, kwalifikacje personelu zostały potwierdzone. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedstawione dokumenty zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ potwierdzają, że L. C. i R. L. świadczyli osobiście usługi opiekuńcze osobom starszym, niepełnosprawnym, także z zaburzeniami psychicznymi. Sąd jednak, tylko na marginesie zwraca uwagę, że personel powinien spełniać warunki określone w § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MPS. Tym samym personel powinien się wykazać odpowiednim stażem pracy we właściwej jednostce. O posiadanych kwalifikacjach nie przesądza natomiast doświadczenie zawodowe uzyskiwane w toku wykonywania pracy zawodowej w innego rodzaju jednostkach pomocy społecznej, nawet na podstawie umów o współpracy. W związku z tym, że organ II instancji uwzględnił zarzut odwołania w tym zakresie i przeprowadził dowód z dodatkowych dokumentów nadesłanych przez skarżącą, Sąd postanowił ograniczyć się jedynie do oceny ww. okoliczności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena organu II instancji w tym zakresie była korzystna dla skarżącej. Sąd zwraca uwagę na dwie kolejne nieprawidłowości, których wysokość wpłynęła na łączną kwotę podlegającą zwrotowi. Pomimo, że zarówno w odwołaniu, jak i skardze skarżąca nie kwestionowała bezpośrednio żądania zwrotu kwoty [...]zł oraz [...] zł, koncentrując się na ważności spółdzielczych umów o pracę, Sąd poddał ocenie wynik ustaleń organów, także w tym zakresie. Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, a ponadto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyjaśnić należy, że na łączną kwotę w wysokości [...] zł podlegającą zwrotowi składa się: kwota [...]zł (koszt - wsparcie opiekuna rodziny – mentora – wynagrodzenie mentora, dodatek specjalny), kwota [...]zł (koszty pośrednie związane z wniesieniem wkładu własnego w wyższej wysokości) i kwota [...]zł (pozostała do zwrotu kwota niewykorzystanych środków finansowych). Sąd stanął na stanowisku, że ustalenia w zakresie żądanie zwrotu kwoty [...]zł z tytułu ww. nieprawidłowości było uzasadnione. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że wniesiony w ramach projektu wkład własny to [...] zł, mimo iż wysokość wkładu własnego przewidziana w umowie o dofinansowanie to [...] zł. Tym samym różnica pomiędzy opisanymi kwotami wyniosła [...] zł i zgodnie z wyjaśnieniami instytucji pośredniczącej stanowiła niekwalifikowany wydatek własny. Zwrotowi podlegać powinien, więc koszt pośredni (co do zasady kwalifikowany na poziomie 20 % wydatku bezpośredniego) naliczony od wartości niekwalifikowanego wkładu własnego (zgodnie z wyliczeniem: [...] zł x 20%). Zdaniem Sądu również ustalenia w zakresie nierozliczonej kwoty dofinansowania są prawidłowe. Instytucja pośrednicząca w toku postępowania wykazała, że kwota pozostająca do zwrotu przez skarżącą po zakończeniu realizacji projektu wynosiła [...] zł. W związku z częściowym zwrotem w wysokości [...] zł i rozliczeniem tej kwoty zgodnie z zasadami właściwymi, jak dla zaległości podatkowych (zgodnie z ordynacją podatkową) pozostawała do zwrotu kwota to [...] zł. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionowała. Brak było podstaw do zarzucenia organowi II instancji, jak i organowi I instancji uchybienia art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § i art. 80 k.p.a., ponieważ działały na podstawie przepisów prawa, podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uwzględniając całokształt sprawy brak było podstaw dla przyjęcia poglądu skarżącej, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków, a w konsekwencji postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.