I GSK 1673/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4150/21 w sprawie ze skargi "[A.]" Sp. j. w S. W. na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4150/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] sp. j. z siedzibą w S. W. na informację Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie w pkt 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, w pkt 2. zasądził od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz [A.] sp. j. z siedzibą w S.W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Bank Gospodarstwa Krajowego wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 2 pkt 18 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że BGK dokonał szerokiej interpretacji pojęcia "projekt" uznając, że w jego zakresie wchodzą również elementy formalnie nieobjęte wnioskiem, powiązane faktycznie z realizacją projektu, podczas gdy wniosek o dofinansowanie [...] z dnia [...] marca 2020 r. obejmuje w zakresie realizacji projektu przedsięwzięcie w postaci przeprowadzenia ostatniego etapu budowy nowej hali produkcyjnej stanowiące kontynuację rozpoczętych już prac objętych pierwotnym wnioskiem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. i przedsięwzięcie to (budowa hali do stanu surowego oraz zakończenie jej budowy), jako całość prowadzi do osiągnięcia założonego celu projektu (jednego projektu) objętego w obydwu ww. wnioskach, co w konsekwencji nie powinno prowadzić do twierdzenia o zastosowaniu przez BGK szerokiej interpretacji pojęcia "projekt". 2) art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej: rozporządzenie nr 651/2014) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że oba wnioski skarżącego o dofinansowanie tj. pierwotny z [...] maja 2018 r. i obecnie oceniany z [...] lutego 2020 r. (uzupełniony 13 marca 2020 r.) nie dotyczą tego samego, identycznego projektu i tym samym, że rozpoczęcie prac nie rozpoczęło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie skutkujące naruszeniem efektu zachęty. 3) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że BGK dokonał błędnych ustaleń, co do zakresu wniosku o dofinansowanie, w sytuacji gdy ustalenia BGK co do zakresu wniosku zostały prawidłowo ustalone biorąc pod uwagę, że złożone przez Skarżącego oba wnioski dotyczyły realizacji tego samego projektu obejmującego budowę tej samej hali produkcyjnej. 4) art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i tym samym nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym BGK wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej użyte w ustawie określenie projekt oznacza przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przyjąć należy, że przedsięwzięcie to sformalizowane zgłoszenie do współfinansowania działania, o którego wsparcie aplikuje wnioskodawca, podejmowane w celu realizacji celów określonych w programach operacyjnych. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, że to podmiot składający wniosek o dofinansowanie określa przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować z wykorzystaniem środków finansowych UE. Aby z nich skorzystać, wnioskodawca powinien wskazać nakreślony wskaźnikami cel realizacji projektu oraz zakreślić ramy czasowe realizacji projektu. Te dwa elementy zgłoszenia dają instytucji zarządzającej możliwość weryfikacji, czy realizacja projektu będzie możliwa z udziałem współfinansowania UE dostępnego w ramach programów operacyjnych w latach 2014 – 2020. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również ze stanowiskiem, że na kształt projektu wpływ mają przede wszystkim potrzeby beneficjenta związane z przedsięwzięciem, które chce zrealizować. To beneficjent określa zakres przedsięwzięcia i decyduje, który jego etap, czy też wszystkie zgłasza do dofinansowania ze środków UE. To on określa swoją długoterminową strategię rozwoju lub plany inwestycyjne i w oparciu o nie podejmuje decyzje co do zgłoszenia swojego przedsięwzięcia do dofinansowania ze środków UE, którego najistotniejszym elementem jest wskazanie celu określonego szczegółowymi wskaźnikami oraz daty początku i końca jego realizacji. Uznać ponadto należy, że ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej pojęcie "projektu" jako uprawnienie podmiotu do określenia we wniosku co jest zgłoszone do objęcia dofinansowaniem, z określonym początkiem i końcem realizacji, uczynił to po to, aby wykluczyć arbitralność decyzji Instytucji Zarządzającej co do tego, jakie przedsięwzięcie jest objęte projektem. Ustawodawca w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie ograniczył zakres projektu tylko do tego co zostało wskazane we wniosku, a zatem zgłoszone do objęcia współfinansowaniem. W świetle ustawowej definicji pojęcia "projekt" to sam Wnioskodawca decyduje o tym, co jest objęte projektem, a nie czyni tego Instytucja Zarządzająca. Zakres przedmiotowy projektu musi być jednoznacznie wskazany we wniosku, nie może podlegać interpretacji, po to m. in. aby wyeliminować jakąkolwiek dowolność w późniejszym etapie oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą. Gdyby przyjąć stanowisko odmiennie, tak jak to uczynił BGK, Instytucja Zarządzająca mogłaby w istotny sposób zmieniać zakres przedsięwzięcia i w zasadzie w arbitralny sposób rozstrzygać, co jest częścią projektu, a co nie. Wnioskodawca, składając wniosek, nie miałby pewności co do tego, czy organ uzna, że jeden z jego zasobów komplementarnie powiązany z projektem, nie zostanie uznany za niezbędny do realizacji projektu. Intencją ustawodawcy było takie zdefiniowanie pojęcia "projekt", aby wyeliminować wątpliwości i ewentualną arbitralność decyzji instytucji. Również analiza dokumentacji, w tym w szczególności wniosku o dofinansowanie projektu, prowadzi do spostrzeżeń sprzecznych z tym co wynika z treści skargi kasacyjnej. Otóż na stronie 8 wniosku wskazano, że inwestycja w środki trwałe obejmuje dokończenie budowy nowej hali produkcyjno – magazynowej. Również na stronie 9 wniosku mowa jest o realizacji projektu w przyjętym zakresie obejmującym dokończenie budowy nowej hali. Wreszcie na stronie 26 wniosku wyraźnie wskazano, że przed rozpoczęciem projektu budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Wymieniono również konieczne do zrealizowania dalsze prace w tym budynku. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej oraz opinii z 16 lipca 2021 r., że przedstawiony w obu wnioskach projekt obejmuje budowę hali produkcyjnej. Również niezasadny okazał się zarzut kasacyjny zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że dokonując interpretacji art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej – w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy – należy mieć również na uwadze przepisy art. 6 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014, do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje: "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do pojęcia "rozpoczęcie prac" oznacza ono moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem. Określając szczegółowe warunki efektu zachęty, należy przyjąć, że co do zasady weryfikacja jego spełnienia może mieć dwojaki charakter – formalny, sprowadzający się do oceny, czy beneficjent pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem wystąpił do państwa członkowskiego o przyznanie pomocy, oraz merytoryczny, zakładający obiektywną ocenę, czy projekt przedłożony przez beneficjenta do finansowania nie jest możliwy do realizacji bez wsparcia państwa. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że co do pierwszego z przywołanych powyżej elementów weryfikacji spełnienia efektu zachęty, tj. złożenia wniosku o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem, należy zauważyć, iż weryfikacja jego spełnienia odnosi się do okoliczności o charakterze chronologicznym, a więc odwołuje się do analizy ratione temporis. W konsekwencji analiza taka winna być dokonywana w odniesieniu do decyzji inwestycyjnej danego przedsiębiorstwa, która to decyzja wyznacza początek dynamicznego procesu, jakim z pewnością jest inwestycja na poziomie zakładu. Przy dokonywaniu powyższej weryfikacji należy w pierwszej kolejności uwzględnić fakt, że ocena, czy prace w zakresie danej inwestycji rozpoczęły się, czy też nie, wymaga na wstępie ustalenia zakresu przedmiotowego projektu. W zależności bowiem od zakresu projektu będzie możliwe ustalenie, czy w jego ramach rozpoczęły się jakiekolwiek prace (co prowadzi do oceny, czy doszło do naruszenia obowiązku powstrzymania się z rozpoczęciem prac przed złożeniem wniosku). Skoro zatem wnioskodawca w tej sprawie realizuje nie jeden projekt, ale kolejny projekt, który wiąże się między innymi z kontynuacją prac w już wybudowanej hali będącej w stanie surowym, polegających w szczególności na pracach ślusarskich, wykonaniu posadzki, oraz instalacji elektrycznej, a także zagospodarowaniu terenu wokół hali, a zatem na tzw. wykończeniu hali, należy dojść do wniosku, że nie przekreśla to osiągnięcia efektu zachęty. W świetle powołanych wyżej przepisów można przyjąć, że co do zasady pomoc wywołuje efekt zachęty wówczas, gdy wniosek o dofinansowanie projektu zostanie zgłoszony przed rozpoczęciem prac. Efekt zachęty zachodzi bowiem wówczas, gdy wnioskowana pomoc doprowadzi do zmiany zachowania przedsiębiorcy, na przykład w taki sposób, że angażuje się on w dodatkową działalność, której nie podjąłby bez pomocy lub którą podjąłby w ograniczonym, lub innym zakresie czy miejscu. Dlatego też zgłoszenie wniosku po podjęciu jakichkolwiek działań związanych z realizacją projektu wymaga zbadania czy przeprowadzone prace spowodowały, że inwestycja staje się nieodwracalna. Ocena taka powinna jednak odnosić się do zakresu przedmiotowego projektu (inwestycji). Nie każde bowiem działanie (prace) podjęte przed złożeniem wniosku dyskwalifikuje automatycznie z możliwości uzyskania pomocy publicznej. Jest to uzależnione od charakteru wykonanych prac. Stosownie do przepisów rozporządzenia nr 651/2014 "efekt zachęty" pomocy koreluje z "rozpoczęciem robót budowlanych". Zauważyć jednak należy, że chodzi tu o rozpoczęcie robót budowlanych objętych ramami danego projektu. W tej sprawie natomiast roboty budowlane zostały przeprowadzone w ramach poprzedniego i odrębnego projektu. Konsekwencją niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej ujętych w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadność zarzutów zawartych w punkcie 3 oraz w punkcie 4 tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Skoro zaś z regulacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz z regulaminu wynika, że zakres projektu wyznacza wnioskodawca, to działaniem podważającym rzetelność BGK było swoiste wyjście poza ramy tego projektu i dokonanie oceny z subiektywnej perspektywy traktującej przedmiotowy projekt jako projekt tożsamy z projektem poprzednim, w którym przedmiot realizacji wiązał się z budową hali sportowej. Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazany przepis ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i jednocześnie w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania. Niezasadność zarzutów zawartych w punktach 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej oznacza, że w sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.