I SA/Sz 343/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpatrzeniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na czynność Starosty w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego w zakresie prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji przekazanych w 2021 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: "Skarżąca", "Spółka"), pismem z dnia 5 czerwca 2023 r., powołując się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j. ze zm.: dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 53 § 2, art. 54 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie czynność Starosty w postaci wystąpienia pokontrolnego z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr [...], w sprawie kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji przekazanych przez powiat S. w 2021 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, dla Liceum Ogólnokształcącego [...] w S. , którego organem prowadzącym jest Skarżąca. Skarżąca zarzuciła, że poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: "u.f.z.o.") w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotacja w 2021 r. wydatkowana została niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wszystkie poniesione przez Skarżącą wydatki mieściły się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym oraz że wnosi o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg zdarzeń a także argumentację zmierzającą do wykazania, że wystąpienie pokontrolne nie jest aktem władczej ingerencji organu, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu jego kognicji. W art. 3 i 4 P.p.s.a. został wskazany zakres kognicji sądów administracyjnych. Wyliczenie to stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario wnioskować należy, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, a skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Analizując charakter czynności w postaci wystąpienia pokontrolnego, stwierdzić należy, że czynność ta z całą pewnością nie należy do grupy rozstrzygnięć, wydawanych w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (art. 3 § 1 pkt 1-3, art. 3 § 2a P.p.s.a.) – zaskarżona czynność nie jest aktem władczym i jednostronnym organu, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki; nie stanowi pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 1 pkt 4a P.p.s.a.); nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego ani aktem nadzoru nad taką jednostką (art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 P.p.s.a.). Nie można też uznać, że skarga Skarżącej dotyczy bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 1 pkt 8-9 p.p.s.a.). Skarga na taką czynność możliwa byłaby wyłącznie wówczas, gdyby stanowiła ona inne niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a.), względnie gdyby ustawa szczególna przewidywała jej sądową kontrolę (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Skarżąca prezentuje stanowisko, że zaskarżona przez nią czynność w postaci wystąpienia pokontrolnego stanowi czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu została dokonana w ramach kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania dotacji przekazanych przez powiat S. w 2021 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przeprowadzonej w Liceum Ogólnokształcący [...] w S. , dla którego organem prowadzącym jest Skarżąca. Tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji reguluje wydana, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uchwała Nr XXI/292/20 Rady Powiatu [...] z dnia 28 października 2020 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych na terenie Powiatu [...] przez inne niż jednostki samorządu terytorialnego osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Zachodniop.2020.4846; dalej: "uchwała nr XXI/292/20"), zmieniona uchwałą Nr XXIX/379/21 z dnia 16 czerwca 2021 r. (Dz.Urz.Woj.Zachodniop.2021.2725). W myśl § 6 ust. 1 uchwały nr XXI/292/20, w ramach kompetencji określonych w ustawie (u.f.z.o.) organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Zgodnie z § 6 ust. 11 uchwały nr XXI/292/20, z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach. Jak stanowi § 6 ust. 12 uchwały nr XXI/292/20, protokół zawiera: nazwę organu prowadzącego dotowaną szkołę lub placówkę, nazwę szkoły lub placówki objętej kontrolą oraz jej adres, datę rozpoczęcia i zakończenia kontroli z podaniem ewentualnych przerw w kontroli, imiona i nazwiska osób kontrolujących, zajmowane stanowisko oraz datę i numer upoważnienia, określenie przedmiotu kontroli i okresu objętego kontrolą, wskazanie przeprowadzonych czynności w tym wykaz dokumentacji poddanej kontroli, opis stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, spis załączników do protokołu, numerację każdej ze stron protokołu, wskazanie 7-dniowego terminu na podpisanie protokołu od dnia jego otrzymania oraz pouczenie o uprawnieniu organu prowadzącego podmiot kontrolowany do wniesienia do Starosty pisemnych umotywowanych zastrzeżeń do protokołu w ciągu 7 dni od dnia jego podpisania. Stosownie do § 6 ust. 15 uchwały nr XXI/292/20, w razie zgłoszenia zastrzeżeń, Starosta rozpatruje złożone wyjaśnienia i zastrzeżenia oraz zawiadamia pisemnie organ prowadzący podmiot kontrolowany o wyniku tego rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty ich wpływu do Starostwa. Zgodnie z § 6 ust. 16 uchwały nr XXI/292/20, na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, po analizie zastrzeżeń i wyjaśnień, Starosta kieruje do organu prowadzącego podmiot kontrolowany wystąpienie pokontrolne, które zawiera zwięzły opis ustaleń i w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli nieprawidłowości mających wpływ na prawo do dotacji lub na wysokość pobranej dotacji przysługującej podmiotowi kontrolowanemu wystąpienie pokontrolne uzupełnione o wezwanie do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji w terminie 14 dni od jego otrzymania. Organ prowadzący kontrolowany podmiot jest zobowiązany, w terminie wskazanym w wystąpieniu pokontrolnym, poinformować na piśmie organ wykonawczy organu dotującego o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (§ 6 ust. 18 uchwały nr XXI/292/20). W § 6 ust. 17 uchwały nr XXI/292/20 wskazano, że zasady zwrotu dotacji w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub nadmiernej wysokości regulują odrębne przepisy. Treść powołanych powyżej przepisów uchwały nr XXI/292/20 pozwala na stwierdzenie, że informacja o wysokości zwrotu dotacji zawarta w protokole kontroli oraz wystąpieniu pokontrolnym nie rodzi obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Samo wystąpienie pokontrolne nie jest jednakże aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga, że analiza pisma z 28 kwietnia 2023 r. zawierającego wystąpienie pokontrolne również potwierdza powyższa konstatację. Wystąpienie pokontrolne nie zawiera władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. W części końcowej wskazanego wystąpienia są zawarte jedynie zalecenia dotyczące stwierdzonych uchybień. Organ, przedstawiając nieprawidłowości, jednocześnie "polecił", aby w wyznaczonym terminie dokonać zwrotu kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami. W tej sytuacji nie można uznać, że organ nałożył na Spółkę w sposób władczy określone obowiązki. Wystąpienie pokontrolne nie jest bowiem bezpośrednią i wystarczającą podstawą do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, czy też prowadzenia egzekucji. Jest zwyczajnym elementem postępowania kontrolnego odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania kontrolnego. Wystąpienie pokontrolne nie stanowi aktu, który kształtuje prawa i obowiązki strony. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 2250/16, oraz postanowienie NSA z 18 sierpnia 2015 r., II GSK 1591/15). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wskazane elementy wystąpienia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ określił wprawdzie wysokość kwot, które winny podlegać zwrotowi, lecz nie nakazał Skarżącej zwrotu środków. W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. aktach lub czynnościach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa (zob. uzasadnienia postanowień NSA dotyczących analogicznego stanu prawnego i faktycznego: z 16 marca 2023 r., I GSK 145/23; z 14 lutego 2023 r., I GSK 42/23; z 18 października 2022 r., I GSK 1501/22). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji i – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. – postanowił o odrzuceniu skargi Spółki. Powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia NSA są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.