I SA/Sz 3/23

Sygn. [...] I SA/Sz 3/23 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] na czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej na rok 2023 I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasadza od Burmistrza Miasta na rzecz strony skarżącej [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

E. K. i M. S. organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "[...]" w S. (zwane dalej "stroną skarżącą", "skarżącymi") [...]10.2022 r. na formularzu złożyły wniosek o udzielenie dotacji z budżetu Miasta S. dla podmiotów oświatowych, dla których Miasto S. nie jest organem prowadzącym na rok 2023 oraz zwróciły się o przyjęcie wniosku złożonego po upływie ustawowego terminu ([...]09.2022 r.), w związku z nieobecnością w S. osób prowadzących przedszkole z powodów od nich niezależnych, tj. odwołanego lotu do Polski z [...]09.2022 r. i powrotu [...]10.2022 r. W piśmie z [...]11.2022 r. Burmistrz Miasta (zwany dalej "organem dotującym"), na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2022 r. poz. 2082 – zwanej dalej: "u.f.z.o.") w związku z niedotrzymaniem ustawowego terminu na złożenie wniosku o planowanej liczbie dzieci w przedszkolu na rok 2023, poinformował, że wstrzymał wypłatę dotacji oświatowej dla strony skarżącej na rok 2023. Skarżące, w piśmie z [...]11.2022 r., zwróciły się z prośbą o ustosunkowanie się do ich pisma z 4.10.2022 r., w którym wyjaśniły powód złożenia wniosku z opóźnieniem. Skarżące poprosiły o udzielenie odpowiedzi na pytania czy uzasadnienie zostało przyjęte przychylnie i czy dotacja na rok 2023 zostanie im przyznana oraz wypłacona. Następnie, w piśmie z [...]11.2022 r. organ prowadzący przedszkole wniósł skargę i zaskarżył w całości czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, polegającą na wstrzymaniu przez organ dotujący wypłaty dotacji oświatowej na rok 2023. Skarżonej czynności strona zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – zwanej dalej "k.p.a.") i art. 2 Konstytucji RP poprzez nadużycie przez organ dotujący kompetencji i wstrzymanie wypłaty dotacji oświatowej dla ww. przedszkola z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia rocznego wniosku o wypłatę dotacji, mimo że uchybienie to nastąpiło bez winy skarżących, czynność dokonana została z niewielkim opóźnieniem, bez wpływu na planowanie budżetowe, a interes społeczny i słuszny interes skarżących przemawia za wypłatą dotacji; ewentualnie: 2) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przekroczenie swobody uznania administracyjnego i brak pełnego oraz rzetelnego wyjaśnienia sprawy, a także wstrzymanie wypłaty dotacji na rok 2023 wskutek nadużycia uznania administracyjnego; 3) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego oraz wyjaśnienia skarżącym zasadność działania przez organ dotujący; 4) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 107 § 1 k.p.a. i brak koniecznych elementów decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o: 1) uznanie nabycia przez skarżące uprawnienia do otrzymania dotacji oświatowej w roku 2023 w związku z prowadzeniem ww. przedszkola od gminy miasta; ewentualnie: 2) uznanie bezskuteczności czynności z dnia [...]11.2023 r., tj. wstrzymania skarżącym wypłaty dotacji oświatowej dla przedszkola na rok 2023; a w każdym przypadku: 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, odniosła się do właściwości sądu administracyjnego w sprawach skarg na czynności organów. Następnie powołała się na art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") dotyczącego terminu na wniesienie skargi w wyżej wymienionych sprawach. Skarżące wskazały, że uchybienie przez nie terminu prekluzyjnego nastąpiło całkowicie bez ich winy, nie mogły tej okoliczności przeciwdziałać, nie mogły jej przewidzieć, a czynności dopełniły bezzwłocznie po uzyskaniu takiej możliwości. Co więcej, opóźnienie wynosiło tylko 4 dni, z tego 2 dni weekendu. Spełnienie do dnia 30 września poprzedzającego rok udzielenia dotacji warunków, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., przez podmiot uprawniony do dotacji i złożenie oświadczenia dotyczącego liczby uczniów, ma umożliwić organowi dotującemu oszacowanie liczby podmiotów uprawnionych do dotacji i wysokości świadczeń, jakie będą im przypadały w następnym roku, celem odpowiedniego zaplanowania potrzeb i wydatków budżetowych. Nie sposób zatem nawet zakładać jakichkolwiek negatywnych konsekwencji dla planowania budżetowego gminy, bo prace takie nawet nie mogły się rozpocząć. Skarżące wskazały, że w przedmiotowej sprawie zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego (wszak pozbawienie dotacji oznaczać będzie prawdopodobnie albo likwidację przedszkola i pozbawienie dzieci opieki przedszkolnej w ciągu roku szkolnego, albo ogromny wzrost kosztów takiej opieki u rodziców) przemawiają przeciwko uwzględnieniu ochrony przysługującej gminie z racji upływu ww. terminu prekluzyjnego. Nie można czynić zarzutu skarżącym z tego, że planowały dokonanie czynności w ostatnich dniach upływu terminu. Na koniec strona skarżąca, powołując się na uregulowania zawarte w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., wskazała, że przyznanie dotacji pozostawione zostało uznaniu organu dotującego. Organ może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje. Jednakże w ocenie strony podejmując określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania. W ocenie skarżących działanie organu dotującego uzewnętrznione w informacji przekazanej stronie skarżącej w piśmie z [...]11.2022 r. tych warunków nie spełniło. Przy czym rozpatrzenie wniosku ubiegającego się o dotację w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. winno nastąpić decyzją administracyjną. Pismo z dnia [...]11.2022 r. wymogów formalnych decyzji administracyjnej nie spełnia. Jak wynika z akt sprawy w piśmie z [...]12.2022 r. skarżące zwróciły się do organu z pytaniem czy z dniem [...]01.2023 r. zostanie przyznana dotacja dla dzieci i pracowników przedszkola? Ponadto, poinformowały, że z przyczyn losowych, na które nie miały wpływu, wniosek o przyznanie dotacji na rok [...] złożony został [...]10.2023 r. (w tym 1 i 2.10 to sobota i niedziela). Jednocześnie powołując się na stanowisko MEN i opinię radcy prawnego, stwierdziły, że ustawodawca przewidział i dopuścił sytuację wystąpienia potencjalnej zwłoki w przekazaniu danych. W piśmie z [...]12.2022 r. organ, odpowiadając na pismo skarżących z [...]12.2022 r., poinformował, że negatywnie rozpatrzył wniosek. W związku z powyższym zwrócił się do strony skarżącej o poinformowanie rodziców dzieci korzystających z placówki o możliwości skorzystania z usług innych przedszkoli funkcjonujących w mieście. W odpowiedzi na skargę z [...]12.2022 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, organ wskazał, że przedstawione w [...]10.2022 r. przez skarżące przyczyny nieterminowego złożenia wniosku o dotację na rok 2023 (odwołany lot samolotu) uznane zostały za niewystraczające. Biorąc powyższe pod uwagę, organ dotujący wyszedł z założenia, że przepis art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie przewiduje obligatoryjności wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku i może być stosowany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zaistniałe opóźnienie było wyłącznie wynikiem nienależytej staranności organu prowadzącego placówkę w dbaniu o własny interes oraz lekceważenia obowiązków administracyjnych spoczywających na podmiocie odpowiedzialnym za wychowanie przedszkolne. Strona skarżąca w piśmie z [...]01.2023 r. podtrzymała twierdzenia i zarzuty skargi, następnie wskazała, że stanowisko organu jest błędne i to z dwóch przyczyn. Po pierwsze: w stanie faktycznym niniejszej sprawy pod znakiem zapytania staje w ogóle konieczność i możliwość zastosowania art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Po drugie: przepis art. 33 ust. 4 u.f.z.o. istotnie opiera się na uznaniu administracyjnym, co jednak nie oznacza dowolności organu. W ocenie strony, kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest rozważenie przyczyny uchybienia terminowi (znikomego) wskutek okoliczności, za które strona nie odpowiada. W piśmie z [...]03.2023 r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu: informacji publicznej udzielonej przez KCUW w S. z [...]03.2023 r., z którego wynikało, że gmina uwzględniła planowaną liczbę dzieci w ww. przedszkolu w roku szkolnym 2022/2023, liczba ta ujęta została w SIO oraz dla potrzeb ubiegania się o dotację oświatową przez gminę. W dniu [...]03.2023 r. Przewodniczący Wydziału I skierował sprawę do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym strony zostały zawiadomione. Pismem z [...]04.2023 r. skarżące wniosły od dopuszczenie dowodu z pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z [...]03.2023 r. potwierdzającego fakt uwzględnienia przez Gminę dzieci uczęszczających do Przedszkola Niepublicznego "[...]" do ubiegania się o subwencję oświatową i potwierdzenie przez Gminę prawidłowości danych w ramach procesu weryfikacji danych do naliczenia subwencji oświatowej dla przedszkoli [...]01.2023 r. (w tym planowanej liczby dzieci w Przedszkolu skarżących). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Rozpoznając skargę na taką czynność, zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez Burmistrza przyznania i wypłaty dla strony dotacji oświatowej na 2023 rok. Sąd ocenia sprawę z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego na dzień podejmowania czynności i poza zakresem oceny pozostają okoliczności zaistniałe później. Stosownie do art. 33 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1; 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. W piśmie z [...]11.2022 r. organ jako przyczynę odmowy przyznania i wypłaty dotacji wskazał na niedotrzymanie przez stronę terminu złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów na 2023 rok. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu należy ocenić jako nieuprawnione i podjęte z naruszeniem zasad postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że strona w terminie przewidzianym na złożenie wniosków o przyznanie dotacji na 2023 rok nie przedłożyła w organie dokumentu (wniosku), tj. do dnia [...]09.2022 r. Niewątpliwie postępowanie w przedmiocie dotacji ma charakter wnioskowy i to na stronie spoczywa obowiązek dopełnienia wymogów przewidzianych przepisem art. 33 u.f.z.o. Jednakże nie oznacza to, że organ nie ma obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w dalszej konsekwencji rzetelnego i wyczerpującego przedstawienia swojego stanowiska na piśmie. Według Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie podjął właściwych czynności. Sąd jako niewystarczające ocenia pismo organu z [...]10.2022 r. W piśmie tym organ ograniczył się do poinformowania strony, że wstrzymał wypłaty oświatowej dla strony na rok 2023, a jako powód odmowy podał jedynie niedotrzymanie przez stronę skarżącą ustawowego terminu na złożenie wniosku. Ponadto, jako uzasadnioną Sąd ocenia argumentację strony, że organ zobligowany był (wobec zajętego przez siebie stanowiska o niedochowaniu terminu) rozważyć pisma strony z [...]10.2022 oraz [...]11.2022 r. w kontekście art. 33 ust. 4 u.f.z.o. O ile bowiem już niespełnienie jednego z warunków, określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.z.o., pozbawia podmiot wnioskujący możliwości otrzymania dotacji, o tyle w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wprowadzono odstępstwo od tej zasady, umożliwiające organowi dotującemu przekazanie dotacji mimo braku spełnienia warunków podanych w ust. 1. Mianowicie: "Na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nieprzekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2." Sąd nie neguje, że określoną w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1, ustawodawca pozostawił uznaniu organu dotującego (co wynika ze zwrotu "może wyrazić zgodę"), w które to uznanie Sąd nie może ingerować. Jednak w niniejszej sprawie organ w ogóle ww. przepisu nie zastosował. Ponadto, należy zauważyć, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, choć istotnie organ ma możność wyboru, bo może odmówić przyznania dotacji, nawet w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku. Niemniej jednak rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ orzekający w granicach uznania powinien działać na zgodnie z przepisami prawa, jak również podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, by załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia o przekonującej treści (art. 9 i art. 11 K.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest więc wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym piśmie. Wobec powyższego kontrola sądu administracyjnego prowadzona z punktu widzenia legalności działania organów administracji publicznej jest w stosunku do takich rozstrzygnięć ograniczona. Sprowadza się ona do zbadania czy w toku postępowania organ działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił wyżej wymienionym przepisom postępowania. Sąd zauważa, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołał się na uregulowania zawarte w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. i w ramach uznaniach administracyjnego stwierdził, że przepis ten nie przewiduje obligatoryjności wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku i może być stosowany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Następnie wskazał, że zaistniałe opóźnienie było wyłącznie wynikiem nienależytej staranności organu prowadzącego placówkę w dbaniu o własny interes oraz lekceważenia obowiązków administracyjnych spoczywających na podmiocie odpowiedzialnym za wychowanie przedszkolne. Dalej podał, że aktualnie Miasto S. dysponuje wystarczającą ilością miejsc w innych placówkach przedszkolnych ([...] miejsc), do których - w razie zaistniałej konieczności - może przyjąć dzieci z ww. przedszkola. Stworzone są zatem możliwości zaspokojenia zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności w zakresie szeroko rozumianej opieki przedszkolnej, za którą odpowiada gmina. Powyższych kwestii w piśmie (zaskarżonej czynności) organ nie wskazywał. Wyrażenie ww. stanowiska w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnione. Odpowiedź na skargę jako pismo procesowe, nie może stanowić uzupełnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wszelkie ustalenia stanu faktycznego oraz ocena prawna winny nastąpić w postępowaniu przed organem i mieć swoje odzwierciedlenie w treści podjętej czynności. W ocenie Sądu, działanie organu w sprawie nie pozwala na uznanie, że organ w sposób należyty wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dotujący winien uwzględnić wskazania Sądu, jak również rozważyć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Z uwagi na stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności ze względów formalnych brak było podstaw do przeprowadzania dowodów z załączonych przez skarżące do akt sądowych dokumentów odnoszących się do kwestii merytorycznych. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności organu dotującego na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.