I SA/Rz 307/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr 9009-2022-29 w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku transferowego o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019 w przypadku śmierci rolnika, w związku ze skargą kasacyjną A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2022 r. 1) uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2022 r., 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 3 marca 2022 r., nr [...], 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wynagrodzenie adwokatowi J.B. w kwocie 1.186,80 (jeden tysiąc sto osiemdziesiąt sześć i 80/100) złotych, w tym podatek od towarów i usług w kwocie 220,80 (dwieście dwadzieścia i 80/100) złotych, za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r., nr 9009-2022-29, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (Agencja dalej zwana ARMiR), po rozpatrzeniu zażalenia A. G. (zwanej dalej skarżącą lub stroną), na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z [...] marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącej terminu na złożenie wniosku transferowego o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019, w przypadku śmierci rolnika, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, w dniu 20 grudnia 2021 r., do Biura Powiatowego ARMiR wpłynął wniosek transferowy skarżącej o przyznanie jej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019, w przypadku śmierci rolnika, po zmarłym (w dniu 16 lutego 2020 r.) S. L. Do wniosku dołączone zostały: prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia, między innymi przez skarżącą, spadku po zmarłym S. L. (postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 23 października 2020 r., prawomocne od 31 października 2020 r.), kopia wniosku o wpis do ewidencji producentów, a także oświadczenia pozostałych współspadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie w prawa spadkodawcy i przyznanie skarżącej płatności ONW za 2019 r. Wraz z opisanym wyżej wnioskiem skarżąca wystąpiła o przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku transferowego o przyznanie płatności ONW na 2019 r., w przypadku śmierci rolnika. Wnioski skarżącej przekazane zostały, zgodnie z właściwością, Kierownikowi Biura Powiatowego ARMiR. Organ ten, rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku transferowego o przyznanie płatności ONW, w przypadku śmierci rolnika stwierdził, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje jego spadkobiercy, jeżeli użytki rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek. W myśl zaś § 7 ust. 2 tego aktu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Jak stanowi zaś § 7 ust. 10 rozporządzenia, termin ten nie podlega przywróceniu. Zmarły rolnik wniosek o przyznanie mu płatności na 2019 r. złożył 10 kwietnia 2019 r. Jego zgon nastąpił natomiast 16 lutego 2020 r., jeszcze przed doręczeniem mu decyzji w przedmiocie wnioskowanych przez niego płatności. Skarżąca wniosek transferowy złożyła 20 grudnia 2021 r., a więc przekraczając zakreślony przez § 7 ust. 2 rozporządzenia termin o jeden rok i trzy tygodnie. Czynność bowiem, dla której to termin został przez skarżącą uchybiony, winna była być dopełniona do 28 listopada 2020 r. Organ zaznaczył, że do terminu przewidzianego na złożenie wniosku transferowego nie wlicza się okresu od 14 marca do 24 maja 2020 r., a wynika to z art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwaną dalej ustawą z 2 marca 2020 r.), a także art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 z późn. zm.). W związku z powyższym, powołując się w szczególności na § 7 ust. 10 rozporządzenia, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S., odmówił przywrócenia wnioskowanego przez skarżącą terminu. W zażaleniu na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z [...] marca 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu II instancji o jego uchylenie i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego stwierdziła, że spełniła wszystkie warunki, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), a wynika to z tego, iż wykazała, że ze względu na utrudnienia związane z pandemią, nie mogła złożyć wniosku w terminie. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z 12 kwietnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARMiR. Według niego siedmiomiesięczny termin do złożenia wniosku transferowego, upływający 16 września 2020 r., winien być przedłużony o 71 dni, tj. o okres zawieszenia jego biegu, na podstawie regulacji pandemicznych, zamykający się datami od 14 marca do 23 maja 2020 r. Tak więc wniosek winien był zostać złożony do 27 listopada 2020 r. Końcowo organ II instancji podkreślił, że termin, przywrócenia którego skarżąca się domaga, jest terminem prawa materialnego, dlatego też w tym wypadku nie znajdują zastosowania regulacje procesowe, w szczególności art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., na który skarżąca się powołuje. Wnosząc skargę na postanowienie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału regionalnego ARMiR, skarżąca wystąpiła o jego uchylenie, a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdziła, że 14 marca 2020 r. został ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, a 20 marca 2020 r. stan epidemii. Z tego względu uznała swoją skargę za zasadną. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sad, po rozpoznaniu skargi strony, wyrokiem z 26 lipca 2022 r., przedmiotową skargę oddalił. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i jako takie nie może być kwestionowane. Organ zasadnie bowiem przyjął, że termin, którego przywrócenia skarżąca się domaga, nie podlega przywróceniu, co wynika z jego charakteru, a także regulacji § 7 ust. 10 rozporządzenia. W tym zakresie Sąd zauważył należy, że przepisy prawa dzielą się na przepisy prawa materialnego i procesowego. Te pierwsze odnoszą się do praw i obowiązków stron, regulując je w odpowiedni sposób, a także normują stosunki między nimi. Drugie zaś (przepisy prawa formalnego, inaczej zwane procesowymi czy proceduralnymi) odnoszą się zaś do trybów, procedur, w ramach których organy stosują regulacje materialnoprawne, a strony dochodzą swych uprawnień. W kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy i dotyczących je regulacji Sąd stwierdził, że przepisy z kategorii materialnoprawnych to te, dotyczące wnioskowanych płatności, warunków ich przyznania, jak również zasad ich transferu, na wypadek śmierci występującego o nie rolnika. Regulacje prawa formalnego stanowią zaś te unormowania, odnoszące się do sposobu procedowania organu w tym zakresie. Do tych zalicza się przepisy K.p.a. Co do zasady przywróceniu podlegają jedynie terminy prawa formalnego i do tych to kwestii odnosi się właśnie przywoływany przez skarżącą art. 58 K.p.a. Wynikających z tego przepisu zasad i reguł nie można jednak odnosić do terminów prawa materialnego, których, co do zasady, nie reguluje K.p.a. Zgodnie z art. 1 K.p.a., ustawa ta reguluje bowiem postępowanie, we wskazanych w pkt 1-4 sprawach, a jedynie wyjątkowo, wskazane wyczerpująco w pkt 5 art. 1 K.p.a., zagadnienia materialnoprawne, obejmujące nakładanie kar administracyjnych. Rozszerzenie zakresu zastosowania regulacji K.p.a., poza materię procesową, choć ograniczone przedmiotowo, nie obejmuje terminów prawa materialnego. W tym kontekście Sąd stwierdził, że skarżąca bez wątpienia uchybiła terminowi, który ze swej istoty ma przede wszystkim materialnoprawny charakter. Wstąpienie w prawa zmarłego rolnika, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, warunkowane jest bowiem złożeniem wniosku w tym przedmiocie. Wniosek ten winien być złożony w zakreślonym na to terminie, o charakterze prekluzyjnym, którego dochowanie determinuje możliwość tzw. przejścia płatności na spadkobiercę, a także, w ujęciu procesowym, powoduje wstąpienie tego spadkobiercy do toczącego się już postępowania, na miejsce zmarłego rolnika, który zainicjował to postępowanie swoim wnioskiem o przyznanie płatności. Tak więc, choć termin z § 7 ust. 2 rozporządzenia, w generalnie rzecz biorąc ma mieszany charakter, to jego materialnoprawny aspekt jest dominujący, albowiem procesowy wymiar tego terminu jest podporządkowany kwestii sukcesji praw do płatności. Z uwagi więc na powyższe, brak jest podstaw do rozważań w zakresie możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku transferowego, zwłaszcza na podstawie art. 58 K.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że nieprzywracalność terminu do złożenia wniosku transferowego została wyraźnie wyartykułowana w przepisie § 7 ust. 10 rozporządzenia. W związku z tym brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej. W tej sytuacji organ zasadnie więc stwierdził niemożność przywrócenia skarżącej przedmiotowego terminu, odmowie załatwiając jej wniosku. Od wyroku Sądu z 26 lipca 2022 r. strona złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Przedmiotowemu orzeczeniu zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), naruszenie przepisów postępowania w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i skupienie się na wykładni niemającego zastosowania w sprawie art. 58 K.p.a., a pominięcie mającego zastosowanie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r., który to przepis, poprzez zawarte w nim normy pozwala na przywracanie terminów o charakterze materialnoprawnym, którego nie zastosował także organ wydający zaskarżone postanowienie, w efekcie prowadząc postępowanie także z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 K.p.a. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, ponieważ związane z tym opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oprócz rozwinięcia podniesionego zarzutu, zaznaczono także, że obojętnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu z powołaniem się na art. 58 § 1 K.p.a., zgodnie bowiem z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. organ w tym zakresie ma obowiązek działania z urzędu. Winien on był zawiadomić stronę o uchybieniu terminu, aby posiadała ona orientację, co do swoich uprawnień, szerszych niż te płynące z art. 58 § 1 K.p.a. Tak więc, skoro organy pominęły istotny przepis prawa, to oznacza, że nie poprowadziły postępowania we właściwym kierunku. Z tego właśnie względu istnieje więc konieczność jego powtórzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a P.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powołując się na podstawę skargi kasacyjnej, jaką stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, strona zarzuciła Sądowi wadliwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, tj. dokonanie jej z pominięciem art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Zarzut ten jest oczywiście usprawiedliwiony, gdyż rozstrzygające sprawę organy, prowadząc postępowanie w sprawie, winny procedować także z uwzględnieniem jego regulacji. Zgodnie z art. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl zaś art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Jakkolwiek w zacytowanych przepisach ustawodawca wprowadził do porządku prawnego możliwość przywracania terminów prawa materialnego, to jedocześnie odnoszą się one również do aspektu procesowego, związanego z przyjętymi rozwiązaniami, w świetle których, prowadzący postępowanie organ winien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu, wyznaczając jej jednocześnie termin do złożenia wniosku o przywrócenie go. Z tego względu Sąd, w trybie art. 179a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i ponownie rozpoznał sprawę. Sąd nie zasądził na rzecz strony kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w tym zakresie korzystała ona ze zwolnienia od kosztów sądowych, a przy tym była reprezentowana przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, w osobie adwokata. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR dopuścił się naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., pomijając całkowicie wynikające z nich rozwiązania przy załatwieniu sprawy. Wprawdzie w myśl § 7 ust. 10 rozporządzenia w zw. z § 7 ust. 2 tego aktu złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku transferowego jest niedopuszczalne, jednakże ustawodawca wprowadził w tym zakresie wyjątki, wynikające art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r., a znajdujące zastosowanie w czasie, w którym obowiązywał stan epidemii. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, a miało to miejsce w czasie obowiązywania stanu epidemii. Organ więc w tej sytuacji winien był, zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., zawiadomić ją o uchybieniu terminu, a także zastosować się do 15zzzzzn2 ust. 2 tej ustawy, wyznaczając jej trzydziestodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Regulacje, o których wyżej mowa, jak to już wyżej stwierdzono, mają charakter lex specialis, w stosunku do rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu, dlatego też winny one znaleźć zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zawiadomi skarżącą o uchybieniu przez nią terminowi do złożenia wniosku transferowego i wyznaczy jej trzydziestodniowy termin do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, w trybie z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. Na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 21 ust. 1 lit. c Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18, zwanego dalej rozporządzeniem z 2016 r.), Sąd przyznał adwokatowi J. B. kwotę 1 186,80 zł (590,40 zł, za pomoc udzieloną w postępowaniu kasacyjnym i 590,40 zł, za pomoc prawną, udzieloną w postępowaniu dotyczącym skargi na ostateczne postanowienie organu) na tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, która nie została opłacona, obejmującą kwotę wynagrodzenia netto, w wysokości 960 zł, powiększoną o należny od tego wynagrodzenia podatek od towarów i usług, w kwocie 220,80 zł. Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi według stawek wynikających z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), mając na względzie to, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokami z: 23 kwietnia 2020 r., SK 66/19 (OTK-A 2020) i 20 grudnia 2022r., SK 78/21 (OTK-A 2023) stwierdził niekonstytucyjność przepisów rozporządzenia z 2016r., w zakresie jakim ustanawiają stawki dla adwokatów ustanowionych obrońcami z urzędu są niższe od stawek w tych samych sprawach dla adwokatów ustanowionych obrońcami z wyboru. Wprawdzie przytoczone powyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie odnosiły bezpośrednio się do przepisów § 21 rozporządzenia z 2016 r. jednakże z ich treści jednoznacznie wynika, że zakwestionowano nimi zgodność z Konstytucją normy prawnej, która różnicuje stawki wynagrodzenia przysługującego adwokatom ustanowionym pełnomocnikami z urzędu w porównaniu z tymi, według których naliczane są stawki dla adwokatów, ustanowionych pełnomocnikami z wyboru, na niekorzyść tych pierwszych. W związku z powyższym Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi według tych wyższych stawek.