I SA/Rz 186/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji "A." z siedzibą w R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] o nieuwzględnieniu protestu w przedmiocie oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Opiekuńcza i bezpieczna asysta - trwała integracja społeczna" oddala skargę.

Przedmiotem skargi Fundacji ‘A." z/s w (dalej: zamiennie Wnioskodawca/Skarżąca) jest informacja Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (dalej: WUP) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Opiekuńcza i bezpieczna asysta - trwała integracja społeczna". Jak wynika z dokumentacji, Fundacja ‘A." z/s w złożyła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Opiekuńcza i bezpieczna asysta - trwała integracja społeczna" w ramach konkursu nr [...] na lata 2014-2020, Działanie nr 8.3, Numer [...].. Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. WUP poinformował Wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie i odrzucony. Wnioskodawca pismem z dnia 9 stycznia 2021 r. wniósł protest od negatywnej oceny projektu, w zakresie: I. Kryteriów wyboru projektów: 1. kryterium specyficzne dostępu nr 1 - Projekt prowadzi do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych i/lub asystenckich w społeczności lokalnej oraz liczby osób objętych usługami opiekuńczymi i/lub asystenckimi świadczonymi w społeczności lokalnej przez danego Beneficjenta w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku kontynuacji projektu zwiększenie liczby miejsc i liczby osób ma nastąpić w stosunku do danych na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach niniejszego konkursu, 2. kryterium specyficzne dostępu nr 2 – w przypadku realizowania w ramach projektu usług asystenckich i/lub opiekuńczych Beneficjent zapewnia trwałość miejsc świadczenia ww. usług po zakończeniu projektu przez okres odpowiadający co najmniej okresowi realizacji projektu, przy czym jeśli projekt trwa krócej niż 24 miesiące okres trwałości nie może być krótszy niż 2 lata. Pismem z dnia 19 lutego 2021 r., organ poinformował Wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z definicją kryterium realizacja projektu ma zapewnić zwiększenie ogólnej liczby osób objętych usługami opiekuńczymi i/lub asystenckimi, jak również koncentrację wsparcia na usługach świadczonych w środowisku lokalnym. Zapisy we wniosku powinny więc odnosić się do sytuacji w momencie składania wniosku o dofinansowanie w zestawieniu z sytuacją do roku poprzedzającego rok złożenia wniosku. Zapisy przedstawione we wniosku nie wskazywały, że dotyczą one momentu składania wniosku o dofinansowanie lecz odnosiły się do utrzymania trwałości rezultatów w nieokreślonym w tym zdaniu czasie. Organ zauważył, że trwałość rezultatów mierzona jest co do zasady do 4 tygodni od momentu zakończenia realizacji projektu. Organ odnosząc się do podanych w proteście wyjaśnień podał, że w odniesieniu do liczby osób mających zostać objętych usługami czasookres nie został wskazany, co nie stanowi poprawnego doprecyzowania. Organ odnosząc się do kryterium zachowania trwałości projektu podał, że we wniosku o dofinansowanie nie zawarto zapisów na temat gotowości instytucjonalnej do świadczenia usług, jak również nie wskazano okresu utrzymania trwałości. Organ zwrócił uwagę, że wskazane w proteście pojęcie trwałość rezultatów nie jest tożsame z pojęciem trwałości w świetle wymienionych przez organ wytycznych. Trwałość rezultatów projektu w przypadku wniosku oznacza utrzymanie miejsc świadczenia usług w okresie 4 tygodni od zakończenia realizacji projektu i nie jest to trwałość wynikająca ze zdefiniowanego kryterium dostępu. W ocenie organu w niniejszym przypadku nie zostało spełnione kryterium trwałości projektu. Fundacja ‘A." z/s w , reprezentowana przez radcę prawnego, skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na informację WUP z dnia [...] lutego 2021 r. wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) pkt. 4.3.9 Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa VIII Integracja społeczna Działanie 8.3 Zwiększenie dostępu do usług społecznych i zdrowotnych, Konkurs Zamknięty Nr [...] (dalej: Regulamin Konkursu) poprzez brak wezwania Skarżącej do wyjaśnień w zakresie spełnienia kryterium specyficznego dostępu nr 1 "Projekt prowadzi do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych i/lub asystenckich w społeczności lokalnej oraz liczby osób objętych usługami opiekuńczymi i/lub asystenckimi świadczonymi w społeczności lokalnej przez danego Beneficjenta w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku kontynuacji projektu zwiększenie liczby miejsc i liczby osób ma nastąpić w stosunku do danych na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach niniejszego konkursu pomimo uznania, że występują wątpliwości co do spełnienia ww. kryterium i w konsekwencji bezzasadną negatywną ocenę projektu, pomimo że organ wskazał, że w ramach oceny ww. kryterium konieczne są wyjaśnienia Skarżącego, a brak spełnienia innego kryterium specyficznego dostępu nie uprawniał organu do odstąpienia od wezwania do złożenia wyjaśnień, powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny projektu w ramach konkursu - doprowadziło do negatywnej oceny projektu w konkursie oraz odrzucenia wniosku o dofinansowanie, 2) pkt. 4.3.19 Regulaminu Konkursu poprzez bezzasadne uznanie, że Skarżący nie spełnił kryterium specyficznego dostępu nr 1 "Projekt prowadzi do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych i/lub asystenckich w społeczności lokalnej oraz liczby osób objętych usługami opiekuńczymi i/lub asystenckimi świadczonymi w społeczności lokalnej przez danego Beneficjenta w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku kontynuacji projektu zwiększenie liczby miejsc i liczby osób ma nastąpić w stosunku do danych na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach niniejszego konkursu" i odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu, pomimo że nie istniały podstawy do odrzucenia wniosku, w szczególności z tego powodu, że Skarżąca spełniła kryterium specyficzne dostępu nr 1 i wskazała we wniosku o dofinansowanie, że w ramach realizacji projektu dojdzie do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych/asystenckich i liczby osób objętych usługami opiekuńczymi/asystenckimi świadczonymi w społeczności lokalnej w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, a więc Skarżąca spełniła wszelkie elementy podlegające ocenie w ramach ww. kryterium. Powyższe naruszenie, przy jednoczesnym braku wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień odnośnie kryterium specyficznego dostępu nr 1 miało istotny wpływ na wynik oceny projektu w ramach konkursu - doprowadziło do negatywnej oceny projektu w konkursie oraz odrzucenia wniosku o dofinansowanie. 3) art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 56 ust. 2 oraz art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z pkt 4.3.19 Regulaminu Konkursu poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej weryfikacji wyników dokonanej oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów i zarzutów wniesionych przez Skarżącą w treści protestu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz w zakresie oceny w ramach kryterium specyficznego dostępu nr 2 elementów niewskazanych w definicji kryterium i uznanie że nie zachodzą podstawy do zmiany oceny wniosku o dofinansowanie projektu, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że Skarżąca nie spełniła kryteriów specyficznego dostępu nr 1 i nr 2, w szczególności w zakresie kryterium specyficznego dostępu nr 2 z powodu braku wskazania w części wniosku o dofinansowanie projektu dziennej daty trwałości miejsc świadczenia usług, pomimo że Skarżąca wskazała we wniosku o dofinansowanie, że w ramach realizacji projektu usługi będą świadczone w miejscu zamieszkania uczestników projektu a ww. kryterium oceny, jak i jego definicja/wyjaśnienie zostały określone w sposób nieprecyzyjny i nieprzejrzysty, a co miało istotny wpływ na wynik oceny projektu w konkursie - doprowadziło do uznania, że Skarżąca nie spełniła kryterium specyficznego dostępu nr 2 oraz, co doprowadziło do negatywnej oceny projektu w konkursie i odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu. W odpowiedzi na skargę WUP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko a także odnosząc się do zarzutów skargi i eksponując, że zarzuty natury proceduralnej, a dotyczące – przede wszystkim – braku wezwania Skarżącej w sytuacji wątpliwości co do spełnienia kryterium specyficznego dostępu nr 1, nie były przez Skarżącą podnoszone w proteście, organ był związany zarzutami protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Dla późniejszych rozważań będących wynikiem dokonanej przez Sąd kontroli pod względem zgodności z prawem niezbędnym jest przytoczenie za stosownymi normami Regulaminu Konkursu, że relewantne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy kryteria są następujące: - (4.3.19 pkt 1 Regulaminu). Nazwa kryterium: Projekt prowadzi do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych i/lub asystenckich w społeczności lokalnej oraz liczby osób objętych usługami opiekuńczymi i/lub asystenckimi świadczonymi w społeczności lokalnej przez danego Beneficjenta w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. W przypadku kontynuacji projektu zwiększenie liczby miejsc i liczby osób ma nastąpić w stosunku do danych na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach niniejszego konkursu. Definicja/wyjaśnienie: Wskazane kryterium zapewni zwiększenia ogólnej liczby osób objętych usługami opiekuńczymi i/lub asystenckimi, jak również koncentrację wsparcia na usługach świadczonych w środowisku lokalnym. Obowiązek zwiększenia liczby osób objętych usługami nie oznacza zakazu jednoczesnego wsparcia osób dotychczas obejmowanymi usługami przez Beneficjenta. Weryfikacja spełnienia kryterium będzie odbywać się na podstawie zapisów wniosku o dofinansowanie projektu. Zaleca się, aby zapisy świadczące o spełnieniu niniejszego kryterium zostały zawarte w punkcie 4.1 wniosku. Opis znaczenia kryterium: Dopuszczalne jest wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień w celu potwierdzenia spełnienia kryterium. Niespełnienie kryterium skutkuje odrzuceniem wniosku. - (4.3.19 pkt 2 Regulaminu). Nazwa kryterium. W przypadku realizowania w ramach projektu usług asystenckich i/lub opiekuńczych Beneficjent zapewnia trwałość miejsc świadczenia ww. usług po zakończeniu projektu przez okres odpowiadający co najmniej okresowi realizacji projektu, przy czym jeśli projekt trwa krócej niż 24 miesiące okres trwałości nie może być krótszy niż 2 lata. Definicja/wyjaśnienie: Kryterium ma na celu zapewnienie trwałości świadczenia usług zaoferowanych przez dany podmiot w trakcie realizacji projektu, a w konsekwencji trwałość oferowanego wsparcia po zakończeniu projektu. Trwałość jest rozumiana jako instytucjonalna gotowość podmiotu do świadczenia usług. W celu spełnienia przedmiotowego kryterium we wniosku o dofinansowanie należy zamieścić informację o zapewnieniu trwałości rozumianej jako instytucjonalną gotowość podmiotu do świadczenia usług w wymaganym okresie. Beneficjent zobowiązany jest do wskazania konkretnej daty zachowania trwałości projektu w formacie DD.MM.RR. Weryfikacja spełnienia kryterium będzie odbywać się na podstawie zapisów w pkt. 4.1. wniosku o dofinansowanie projektu w polu "Trwałość i wpływ rezultatów projektu". Opis znaczenia kryterium: Dopuszczalne jest wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień w celu potwierdzenia spełnienia kryterium. Niespełnienie kryterium skutkuje odrzuceniem wniosku. Wymaga podkreślenia, że w definicjach wyjaśnieniach zawarto jednoznacznie element proceduralny Konkursu, że weryfikacja spełnienia kryteriów będzie odbywać się na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu. Podkreślenie to było konieczne z tego względu, że jednoznaczne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przyjmuje się, że procedura, w tym wymogi formalne przewidziane w regulaminów konkursów o dofinansowanie projektów są wiążące dla beneficjentów, którzy dobrowolnie przystępują do danego konkursu. Aplikujący przystępując do konkursu są zobowiązani zapoznać się, między innymi, z regulaminem konkursu i jeśli zapisy regulaminu są jednoznaczne to uchybienie tym normom postępowania musi się wiązać z negatywnymi skutkami dla potencjalnych beneficjentów. Niezwykle ważnym, a właściwie determinującym elementem postępowania konkursowego jest wniosek o dofinansowanie projektu i właściwie jest to dokument, również w pojęciu materialnym, determinujący ocenę przedstawianego zamierzenia (projektu). Regulamin Konkursu przewiduje możliwość wezwania Wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień w celu potwierdzenia spełnienia kryterium, ale nie jest to reguła, a zwrócić należy uwagę, że użyto sformułowania: "dopuszczalne jest", co nie oznacza obowiązku wezwania, przy czym Sąd od razu zaznacza, że organ nie ma też dowolności w tym zakresie. W Regulaminie Konkursu (4.3.) wskazano, że ocenie formalno-merytorycznej podlega każdy złożony w trakcie trwania naboru wniosek o dofinansowanie, spełniający wymogi formalne. Ocena dokonywana jest w oparciu o Kartę oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków EFS w ramach RPO WP 2014-2020, która stanowi załącznik nr 4 do niniejszego Regulaminu ( 4.3.1). Ocena formalno-merytoryczna przeprowadzana jest przez dwóch oceniających w ramach Komisji Oceny Projektów (KOP). Regulamin pracy Komisji Oceny Projektów powołanej do oceny wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 dostępny jest do wglądu na stronie internetowej www. (4.3.2.). Sąd dokonując kontroli nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu co do niespełnienia przez Skarżącą kryterium specyficznego nr 2 (4.3.19 pkt 2), gdyż z treści wniosku wynika, że nie wskazała konkretnej daty zachowania trwałości projektu w formacie DD.MM.RR. Argumentacja podnoszona w tym zakresie przez Skarżącą w proteście (karta 129 akt sądowych) potwierdza tę tezę, skoro Skarżąca podnosi, że trwałość rezultatu może wynikać jedynie z zapisów wniosku/umowy o dofinansowanie projektu, w którym Beneficjent zobowiązał się do utrzymania wskaźników realizacji celów szczegółowych poprzez określony czas, który co do zasady powinien wykraczać poza datę zakończenia realizacji projektu. Wymóg ten jest dodatkową wartością jaką Beneficjent deklaruje we wniosku z własnej inicjatywy lub w związku z kryteriami dostępów, jakie obowiązują w danym naborze. Podkreśliła Skarżąca, że "Jednocześnie na tym etapie Wnioskodawca nie jest w stanie wskazać konkretnej daty zakończenia okresu trwałości gdyż jest ona zależna od zbyt wielu czynników na które Beneficjent nie ma wpływu". Według Skarżącej potwierdziła ona obowiązujący okres trwałości dla złożonego projektu ponieważ we wniosku podała, że "trwałość projektu zostanie zapewniona ...", a czas trwałości został uregulowany odgórnie w dokumentacji konkursowej bez możliwości jakiejkolwiek ingerencji w tym zakresie przez beneficjentów. To stanowisko Skarżącej pozostaje w oczywistej opozycji do definicji/wyjaśnienia Regulaminu Konkursu dotyczącej kryterium specyficznego dostępu (4.3.19 Regulaminu) Kryterium 2, gdzie – jak to już wyżej in extenso przytoczono – wskazano, że Beneficjent zobowiązany jest do wskazania konkretnej daty zachowania trwałości projektu w formacie DD.MM.RR, przy jednoczesnym wskazaniu jak należy rozumieć trwałość w rozumieniu Regulaminu. Uwagi Skarżącej zawarte w proteście są nieuzasadnioną wykładnią prowadząca do próby uznania, że uchybienia w zakresie wypełnienia wniosku nie są wadami tego wniosku, gdyż kwestia trwałości projektu wynika wprost z dokumentacji konkursowej bez możliwości jakiejkolwiek ingerencji w tym zakresie przez beneficjentów. Rację ma organ, że wniosek wypełnia Beneficjent, deklarując – w sposób uzasadniony - między innymi okres trwałości projektu (trwałość miejsc świadczenia usług po zakończeniu projektu). Zauważyć również należy, że Skarżąca w proteście powołuje się na trwałość rezultatów projektu, co nie jest równoznaczne z pojęciem trwałości w rozumieniu omawianego kryterium. Wymaga w końcu podkreślenia, że Skarżąca w proteście wskazuje, że nie jest w stanie wskazać konkretnej daty okresu trwałości, co potwierdza stanowisko organu w tym zakresie. W skardze w zakresie omawianego kryterium sformułowano zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 2 i art. 57 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 4.3.19 Regulaminu konkursu poprzez brak, między innymi, przeprowadzenia prawidłowej weryfikacji dokonanej oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów i zarzutów wniesionych przez Skarżącą w proteście w sposób przejrzysty, rzetelny i bezsporny, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że Skarżąca nie spełniła m.in. kryterium specyficznego dostępu nr 2 z powodu braku wskazania w części wniosku o dofinansowanie projektu dziennej daty trwałości miejsc świadczenia usług, pomimo że Skarżąca wskazała we wniosku, że w ramach realizacji projektu usługi będą świadczone w miejscu zamieszkania uczestników projektu a oceny kryterium, jak i jego definicja/wyjaśnienie zostały określone w sposób nieprecyzyjny i nieprzejrzysty, co miało istotny wpływ na wynik oceny projektu. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Sąd przytoczył, jak już wspomniał, stosowne fragmenty Regulaminu, istotne w aspekcie sformowanych zarzutów przez Skarżącą i uznaje, że supozycje Skarżącej są dowolne, gdyż wymogi wniosku określone w Regulaminie w tym zakresie są jasne i przejrzyste. Ocenie więc organu nie można zarzucić braku rzetelności i bezstronności. Sąd rozpoczął przedstawianie wyników dokonanej przez siebie kontroli od kryterium specyficznego nr 2 ponieważ przesądzenie tej kwestii ma istotne znaczenie dla zarzutów dotyczących kryterium specyficznego dostępu nr 1. Prymatywnym argumentem o braku przejrzystości, rzetelności i bezstronności ze strony organu w zakresie oceny tego kryterium był brak wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień w sytuacji, gdy oceniający w ramach KOP w zakresie weryfikacji wniosku co do tego kryterium wnioskowali – "wyjaśnienia". Pomijając szerokie rozważania natury logiczno-językowej zwarte w odpowiedzi na skargę co do użytych sformułowań użytych przez Skarżącą we wniosku, a odnoszącą się do zadeklarowanej liczby nowych podopiecznych (200) to jest osób objętych usługami - nie objętych do tej pory usługami w ramach dotychczasowej działalności nie stanowi spełnienia kryterium, bo "może przecież nastąpić wymiana jeden za jeden - i wtedy nie ma żadnego wzrostu" (str. 4 odpowiedzi na skargę, karta 159 akt sądowych), należy podkreślić, że brak tego wezwania o wyjaśnienie nie może być w żadnej mierze uznany za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tego powodu, że Skarżąca nie spełniła kryterium specyficznego dostępu nr 2, a nie spełnienie chociażby jednego kryterium skutkuje odrzuceniem wniosku (vide "opis znaczenia kryterium - 4.3.19 pkt 2 Regulaminu Konkursu). Przyznać należy rację organowi, że kryterium dostępu nr 1 zostało zdefiniowane jednoznaczne, że liczba miejsc i liczba osób ma się zwiększyć w stosunku do danych z roku poprzedzającego rok założenia wniosku o dofinansowanie projektu. Treść złożonego wniosku przez Skarżącą w tym zakresie nie jest precyzyjny. Naruszenie wskazywane przez Skarżącą mogłoby mieć znaczenie w aspekcie skuteczności skargi gdyby odrzucenie wniosku było wynikiem przyjęcia jako podstawy jedynie niespełnienie kryterium specyficznego nr 1. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem sensu stricto administracyjnym; jego cechą immamentną jest wysoki stopień sformalizowania - co jest uzasadnione jego konkursowym charakterem, dobrowolnością w zakresie przystąpienia i przyjętym modelem weryfikacji wniosków. W tych warunkach Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).