I SA/Rz 140/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi A. M. (dalej: Skarżący/Wnioskodawca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2020 r. nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu składek przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 20 marca 2020 r. A. M. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. ZUS decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ w jego ocenie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Nadto Wnioskodawca nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Ww. nie wskazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, jak również, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. A. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS z [...] października 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W zakresie wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia, ale było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli w danym okresie Wnioskodawca nie posiadał wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest on zobowiązany do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. ZUS wskazał, że Wnioskodawca przedstawił orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 23 czerwca 2020 r., z którego wynika że jest on trwale częściowo niezdolny do pracy w związku ze stanem narządu ruchu. Zaświadczenie o stanie zdrowia wskazuje, że cierpi na mielopatię szyjną, wypukliny szyjne i inne choroby współistniejące. Jednak posiada on stałe źródło dochodu z tytułu świadczenia rentowego, które stanowi rekompensatę z tytułu utraty zdolności do pracy zarobkowej. W ocenie organu istnienie schorzeń Wnioskodawcy nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Podniesione przez Skarżącego okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej miałyby zastosowanie wówczas, gdyby pozbawiałyby Wnioskodawcę możliwości pozyskiwania dochodu. ZUS podkreślił, że Skarżący zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej, dlatego można domniemywać, że w przyszłości wznowi on jej prowadzenie i będzie w posiadaniu dodatkowego źródła dochodu. W związku z tym przesłanka wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie organu ograniczone możliwości płatnicze Wnioskodawcy, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Wnioskodawca oświadczył, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. ZUS wskazał, że uzyskiwany przez ww. dochód z tytułu renty w wysokości 878,81 zł jest niższy niż ustalony 16 listopada 2020 r. poziom minimum socjalnego za II kwartał 2020 r. podany przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, który dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 1.277,93 zł. Jednocześnie zaznaczył, że uzyskiwany dochód przewyższa poziom minimum egzystencji w 2019 r. określony przez Instytut Pracy i spraw Społecznych 30 marca 2020 r. na kwotę 616,55 zł netto dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego. Podkreślił, że minimum egzystencji wyznacza poziom, poniżej którego zagrożony jest byt, a konsumpcja poniżej tego poziomu prowadzi do zagrożenia życia. Zatem powyższe nie wskazuje na całkowity stan ubóstwa. Z oświadczenia Wnioskodawcy wynika, że nie korzysta on z żadnych form pomocy skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku. Wnioskodawca oświadczył, że ponosi wydatki związane z utrzymaniem w wysokości 609,00 zł miesięcznie, w z tytułu miesięcznych opłat 142,00 zł, z tytułu opłat eksploatacyjnych 267,00 zł oraz koszty związane z leczeniem 200,00 zł. W miesięcznych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu żywności, artykułów higienicznych, ubrań, itp. Ww. wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami, jakie Wnioskodawca musi ponosić, a ZUS nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. ZUS zwrócił uwagę, że na sytuację finansową Wnioskodawcy wpływają nie tylko uzyskiwane dochody, ale także posiadane składniki majątkowe. Podkreślono, że ww. wycenił swój majątek firmowy na kwotę 3.000,00 zł. Natomiast zadłużenie wobec ZUS obejmuje kwotę 866,85 zł. ZUS podał, że trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja ma charakter definitywny. ZUS zauważył, że Wnioskodawca definitywnie nie zamknął prowadzonej działalności oraz posiada majątek firmowy, który może służyć spłacie zobowiązań wobec ZUS a w niedalekiej przyszłości może się on starać o uzyskanie świadczenia emerytalnego. W ocenie organu, w toku postępowania, Wnioskodawca nie udowodnił że sytuacja materialno-bytowa, rodzinna oraz zdrowotna definitywnie uniemożliwia mu spłatę należności z tytułu składek. Nie została również spełniona przesłanka interesu publicznego. ZUS wskazał, że Wnioskodawca pomimo powoływania się na swoją ciężką sytuację materialną nie wskazał, aby korzystał ze wsparcia instytucji socjalnych. Zatem jego postawa wydaje się nieracjonalna i niekonsekwentna. Z jednej strony Wnioskodawca nie sięga po opiekę i wsparcie należne osobom w trudnej sytuacji, a z drugiej domaga się przerzucenia na Skarb Państwa kosztów prowadzonej działalności gospodarczej. ZUS podkreślił, że obecna sytuacja finansowa nie wymusza konieczności sięgania po dodatkową pomoc ze strony państwa (zasiłki celowe, świadczenia pieniężne na zakup żywności itp.), aby zaspokoić niezbędne potrzeby egzystencjalne. To zaś w ocenie organu świadczy, że trudności finansowe nie mają charakteru trwałego i nawet w ciężkiej sytuacji finansowej podnoszonej we wniosku Skarżacy jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne bez konieczności sięgania po pomoc ze strony państwa. ZUS stwierdził, że nie ma podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż okoliczności w nich wymienione nie zachodzą. A. M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r., wnosząc o umorzenie jego zaległości wobec ZUS. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została oparta na niewłaściwym stanie faktycznym, gdyż ZUS przy wydaniu decyzji nie wziął pod uwagę, że składki zostały opłacone. Organ pobrał zapłatę, jednak nie przekazał zapłaconej sumy na poczet przedmiotowych składek i przekazał kwotę na poczet zadłużenia. Skarżący wskazał, że składki za okresy 4/18 i 4/19 na ubezpieczanie zdrowotne w łącznej kwocie 745.86 zł i ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 120.99 zł zostały opłacone w terminie. Skarżący podkreślił, że składał skargi do WSA, który wydał trzy wyroki, w których uchylił decyzje ZUS tj. z [...] października 2018 r. - I SA/Rz 673/18, z [...] października 2019 r. - I SA/Rz 533/19 i z [...] lipca 2020 r. - I SA/Rz 264/20. Skarżący zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację rodzinną, która została potwierdzona w wyrokach sądowych. Podał, że wielokrotnie przedstawiał organowi obszerną dokumentację, odnośnie jego stanu zdrowia i finansowego. Podniósł, że nie jest w stanie pracować z uwagi na stan zdrowia, a sytuacja rodzinna nie pozwala mu na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Partnerka Skarżącego jest po operacji usunięcia tętniaków, została częściowo sparaliżowana, obecnie podlega rehabilitacji i ma jeszcze do usunięcia pozostałe tętniaki, które wciąż są zagrożeniem dla jej życia. W związku z powyższym partnerka Skarżącego nie może być pozostawiona na dłuższy czas sama w domu, a tym bardziej sprawować opieki nad trzyletnim synem. Z powyższego wynika, że sprawowanie opieki nad synem, jak i przewlekle chorą partnerką, pozbawiła Skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nadto Skarżący powtórzył, że jest osobą w podeszłym wieku (63 lata), a jego głównym środkiem utrzymania jest renta chorobowa, co nie daje mu stabilności finansowej. Zaznaczył, że na rencie jest z powodu złego stanu zdrowia, dlatego nie zgodził się z argumentacją organu, że jest w stanie podjąć pracę. Dodatkowo, sytuacja w Polsce, jak i na świecie związana z wirusem COVID-19, pogorszyła sytuację Skarżącego. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga, o ile wnosiła o wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, zasługiwała na uwzględnienie. Instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek uregulowana została przepisami art. 28 § 3 i § 3a i b u.s.u.s., które przewidują dwa odrębne katalogi przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia tych zaległości i dotyczą różniących się składek, które w trybie przez nie przewidzianym mogą zostać umorzone. W trybie art. 28 ust 3 tej ustawy mogą zostać umorzone wszelkie rodzaje składek (za wyjątkiem tych, które są opłacane z pieniędzy ubezpieczonego niebędącego płatnikiem), zaś w trybie art. 28 ust. 3a i b umorzeniu polegają tylko składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Zaległości Skarżącego mieszczą się w tych kategoriach i umorzenie tych należności, jest co do zasady, możliwe. W ocenie Sądu organ prawidłowo rozważył posiadane dane i poczynione ustalenia, co do pierwszej grupy przesłanek opisanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s statuujących jako podstawę umorzenia brak ściągalności należności. Przeanalizował wymienione enumeratywnie przesłanki i przekonująco wykazał, że nie mają one w rozpatrywanej przez siebie sprawie zastosowania. Kolejnym ustawowym obowiązkiem było przeanalizowanie przez organ przesłanek wskazanych w przepisach art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. Tutaj ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległych składek również w sytuacji braku ich całkowitej nieściągalności, przy czym podstawą prawną rozważań rozszerza rozporządzenie. W rozporządzeniu normodawca przewidział trzy grupy okoliczności mogących stać się podstawą umorzenia zaległości: 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd dokonując kontroli, w ramach swoich ustawowych kompetencji, zauważył że organ w sposób klarowny i umotywowany wykazał brak zaistnienia przesłanek określonych powyżej w pkt 2 i 3. Argumentacja organu, poprzedzona właściwymi ustaleniami nie została w sposób skuteczny zakwestionowana skargą, a Sąd – również z urzędu – nie znajduje podstaw do jej wzruszenia. Natomiast naruszenie przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaistniało w kwestii oceny causy spod punktu pierwszego. W tym zakresie doszło do działania niezgodnego z zasadą pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 K.p.a.). Relewantnym z punktu widzenia rozpatrzenia sprawy przez organ było wyłożenie i zastosowanie zwrotu normatywnego: "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Sąd podkreśla, że niewątpliwe normodawcy, działającego na podstawie upoważnienia ustawowego, nie chodziło o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimalnie godziwy poziom życia. Sama wykładnia językowa zwrotu uprawnia do stwierdzenia, że użycie wyrażeń- "niezbędne potrzeby życiowe" odnosi się do potrzeb objętych kryterium minimum socjalnego. Wypada dodać, że "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji" to odmienne standardy poziomu potrzeb bytowych i konsumpcyjnych; są normatywnymi modelami zaspokajania potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie. Kategorie te mają postać koszyków określonych ilościowo i wartościowo, które są zbudowane na podstawie norm odpowiadających danym grupom potrzeb. Przy konstruowaniu koszyka minimum socjalnego specjaliści mieli na uwadze wyznaczenie granicy wydatków gospodarstw domowych, pozwalających na zachowanie godziwych warunków życia (Małgorzata Raczkowska – "Minimum socjalne i minimum egzystencji – wzorce warunków bytu ludności żyjącej w sferze ubóstwa"). Minimum socjalne jest więc utrwalonym wzorcem zaspokajania fundamentalnych potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie, ale dostatecznym dla reprodukcji sił witalnych człowieka na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, dla posiadania i wychowania potomstwa oraz dla zachowania więzi ze społeczeństwem (L. Deniszczuk, B. Sajkiewicz "Kategoria minimum Socjalnego"- 1997). Minimum egzystencji jest drugą linią stosowaną przy wyznaczaniu bezwzględnie granicy ubóstwa, a także miernikiem wyznaczającym dolną granicę obszaru ubóstwa absolutnego, inaczej mówiąc - granicę skrajnej biedy (M. Raczkowska, Ibidem). Definicja minimum egzystencji opiera się na przekonaniu, że życie ludzkie jest wartością najważniejszą i mówi, że minimum egzystencji to taki poziom wydatków (spożycia), który zapewnia utrzymanie człowieka przy życiu, w stanie zdrowia i zdolności do pracy (Mała encyklopedia ekonomiczna, PWN, Warszawa 1973). Podstawową rolą omawianych pojęć w zakresie ich normatywnej wartości jest uwidocznienie, jaka powinna być materialna sytuacja gospodarstw domowych, aby zaspokoić potrzeby członków tych gospodarstw na umownie określonym standardzie poziomu życia. Dla minimum socjalnego jest to standard minimalnie godziwego poziomu życia, a dla minimum egzystencji to standard minimum koniecznego do przeżycia (M. Raczkowska, Ibidem). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 10 decyzji) skonstatował, że uzyskiwany przez Skarżącego dochód z tytułu renty w wysokości 878,81 zł jest niższy niż poziom minimum socjalnego za II kwartał 2020 r., które dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 1 277,93 zł, a jednocześnie przewyższa poziom minimum egzystencji w 2019 r., określony na kwotę 616,55 zł netto, dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego. W ocenie organu podane wielkości nie wskazują na całkowity stan ubóstwa. Oczywistym jest, że zaistnienie przesłanki do umorzenia nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia organu, skoro ten został wyposażony w tzw. luz administracyjny, co oznacza że jego decyzji pozostawiono możliwość umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak dowolności, gdyż organ musi wykazać dlaczego – mino wystąpienia przesłanki umożliwiającej umorzenia należności z tytułu składek - odmówił umorzenia. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do "słusznościowej" oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ w ramach uznania administracyjnego, ale ma kompetencje, przeradzającą się w obowiązek, skontrolowania czy motywy organu są przekonujące, racjonalne i nie noszą cech dowolności. Organ podnosząc, że ograniczone możliwości płatnicze Skarżącego nie można traktować jako głównej przesłanki do umorzenia wskazał, że źródłem dodatkowego dochodu Skarżącego może być podjęcie zatrudnienia na stanowisku przystosowanym do jego stopnia niepełnosprawności. Tę uwagę poprzedził wcześniejszą uwagą, że za osobę niezdolną do pracy uznana jest taka osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, jednak tylko w sytuacji w której praca miałaby być wykonywana w normalnych warunkach; jeśli jednak pracodawca stworzy osobie niepełnosprawnej specjalne, dostosowane do jej niepełnosprawności warunki pracy to może ona pracować. Oczywiście, co do zasady te uwagi uznać należy za prawidłowe, niemniej jednak organ nie odniósł się, co do realnych możliwości podjęcia takiego zatrudnienia. Nie odniósł swoich rozważań do rynku pracy, stanu epidemicznego, rodzaju schorzeń Skarżącego i ten argument należy ocenić jako postulat woluntarystyczny. Argumentem, który również nie przekonuje jest twierdzenie organu, że Skarżący zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej i można domniemywać że w przyszłości "wznowi" jej prowadzenie i będzie w posiadaniu dodatkowego źródła dochodu. Wprawdzie ten argument wiąże organ z przesłaną wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia (str. 11 decyzji), ale w kontekście rozważań, że Skarżący może uzyskiwać dodatkowy dochód jest to element relewantny z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Jest to również argument nieprzekonujący, skoro Skarżący ma przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznaną na stałe. Zresztą sam organ, powołując ten argument, używa sformułowania "w przyszłości", a z punktu widzenia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia należy ocenić stan aktualnie występujący. Podnoszenie przez organ, że na sytuację finansową Skarżącego wpływ ma również posiadanie składników majątkowych i że Skarżący wycenił swój majątek firmowy na kwotę 3 000, 00 zł jest również nieprzekonujące. Organ nie odniósł się szczegółowo do tych składników majątkowych i samo przeciwstawienie ostatnio wskazanej liczby wysokości zadłużenia wobec ZUS (866,85 zł ) nie jest argumentem który by przekonał, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie korzystanie przez Skarżącego ze świadczeń pomocy społecznej również nie przesądza o możliwości uiszczenia należności z tytułu składek bez wywołania braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb Skarżącego. Brakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów innych niż zakwestionowane przez Sąd, a które mogłyby pozwolić uznać, że prawidłowy jest wywód organu, co do braku przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ musi wykazać - w sposób klarowny – czy przesłanka ta zachodzi, albo brak podstaw do przyjęcia jej zaistnienia. Nie jest wystarczające zrelacjonowanie wartości liczbowych osiąganych przez Skarżącego dochodów, minimum socjalnego i minimum egzystencji oraz kryterium dochodowego, ale niezbędna jest ich ocena w kontekście przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Dodać należy że kwestia istnienia zaległości objętych zaskarżoną decyzją nie budzi wątpliwości, a to wobec wyroku Sądu Okręgowego w Krośnie z 22 czerwca 2020 r. – IV U327/20. Te wadliwości natury procesowej, wyrażające się w niedostatkach argumentacji powodują, że wystąpiła przesłanka z 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., a mianowicie że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie dotyczyło § 1 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone wadliwości natury procesowej.