I SA/Po 653/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.S. i A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę [...] zł ( [...] złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. " A" S.A. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...] W. , gmina S. (obszar wiejski), dla której SR w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w celu udzielenia zezwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV relacji S. - K. [...]. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Do wniosku została dołączona decyzja Burmistrza Gminy S. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie stacji transformatorowej [...] kV wraz z budową wprowadzenia liniowego 110 kV. Do wniosku została załączona także mapa z oznaczeniem parametrów projektowanej infrastruktury, propozycja porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych wraz z zapiskami z prowadzonych negocjacji. Spółka wyjaśniła, że dojazd do nieruchomości odbywać się będzie bezpośrednio z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...], obręb W., natomiast dojazd do infrastruktury technicznej następować będzie wzdłuż osi linii energetycznej. Pismem z [...] lutego 2019 r. " A" S.A. poinformowała Starostę [...] , że demontaże wskazane we wniosku z [...] stycznia 2019 r. zostaną objęte odrębnym wnioskiem. Pełnomocnik A. S. i A. S. (dalej: "skarżący") w terminie otwartym do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego wniósł o umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o decyzję odmawiającą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wniósł również uwagi w zakresie prowadzenia negocjacji oraz prac związanych z budową urządzeń na nieruchomości. Skarżący wskazał, że jest gotowy podjąć rozmowy w zakresie ustanowienia służebności przesyłu oraz rozliczenia kwestii bezumownego korzystania z nieruchomości. Starosta K. decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości W., obręb W., gmina S. (obszar wiejski), dla której SR w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] przez udzielenie zezwolenia " A" S.A. na budowę wprowadzenia liniowego 110 kV do stacji G. S. z kierunków K. - K. G. S. w zakresie słupa nr [...] do bramek liniowych w stacji [...] S.. Powierzchnia ograniczenia na przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] m2 i oznaczona jest kolorem żółtym na mapie, stanowiącej integralną część decyzji. Wskazał również, że prace polegać będą na budowie przewodów fazowych i odgromowych linii energetycznej wraz z łańcuchami izolatorowymi, zawiesinami odgromowymi i osprzętem, na długości linii w osi - [...] m, budowie słupa energetycznego dwutorowego kratowego 110 kV nr [...] wraz z posadowieniem fundamentów, montażu osprzętu na słupie nr [...]. Montaż przewodów fazowych będzie wykonany metodą pod naciągiem tzn. przy zastosowaniu urządzeń ciągnikowo-hamownikowych. Ponadto stwierdził, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Starosta K. uzasadniając decyzję powołał się m. in. na art. 124 ust. 1 u.g.n. i stwierdził , że przebieg linii elektroenergetycznej 110 KV przez działkę nr [...] jest zgodny z decyzją Burmistrza Gminy S. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie stacji transformatorowej [...] kV wraz z budową wprowadzenia liniowego 110 kV, jak również z załącznikiem nr [...] do tej decyzji. Wyjaśnił , że ze wskazanego załącznika wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb W., gmina S. (obszar wiejski), wchodzi w teren przedsięwzięcia i obszar oddziaływania przedsięwzięcia. W kontekście postanowień art. 124 ust. 3 u.g.n. Starosta K. wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób, o którym mowa w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku ich zainicjowania. Ustawa nie sformalizowała też momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Nie zgodzono się z uwagami pełnomocnika skarżącego odnośnie prowadzonych negocjacji. Nie podzielono opinii, że nie spełniono warunków negocjacji a postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Starosta wyjaśnił , że pełnomocnik " A" S.A. podjął negocjacje z właścicielem spornej działki i na tę okoliczność został sporządzony operat szacunkowy, określający wartość rynkową służebności przesyłu na kwotę [...]zł, przy czym skarżący zaproponowali kwotę za ustanowienie służebności przesyłu w wysokości [...] zł. Negocjacje prowadzone przez pełnomocnika " A" S.A. ze skarżącymi nie przyniosły rezultatu. W kontekście uwag odnośnie bezumownego korzystania z nieruchomości Starosta stwierdził, że jest to roszczenie, które może być rozpatrywane wyłącznie przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Odwołując się do art. 124 ust. 4 u.g.n. wskazał, że odszkodowanie za ewentualne szkody wyrządzone właścicielowi nieruchomości określa się w odrębnej decyzji po zakończeniu prac, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Konkludując swoje rozważania Starosta K. uznał za spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. w zakresie konieczności ograniczenia sposobu korzystania z części spornej nieruchomości wobec czego nie zachodziły podstawy do wydania decyzji odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Pismem z [...] października 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł odwołanie od omówionej decyzji Starosty [...] z [...] września 2019 r. domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do powtórnego rozpatrzenia. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie: 1) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji niezgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem jest to warunkiem możliwości dokonania ograniczenia korzystania z nieruchomości; 2) art. 114 ust. 1 u.g.n., poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rokowań ze skarżącymi. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019 r. W ocenie Wojewody planowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Gminy S. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wyjaśnił , że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są tożsame z rokowaniami wskazanymi w art. 114 ust. 1 u.g.n. Celem rokowań poprzedzających wywłaszczenie nieruchomości (art. 114 ust. 1 u.g.n.) jest nabycie praw do nieruchomości, określonych w art. 112 ust. 3, w drodze umowy. Natomiast celem rokowań o których mowa w treści art. 124 ust. 3 u.g.n. jest uzyskanie zgody na udostępnienie nieruchomości. Pojęcie "rokowań" z art. 124 ust. 3 u.g.n. należy rozumieć szeroko. Rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest zatem złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Odwołując się do orzecznictwa stwierdził, że niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemne takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W ocenie Wojewody wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji został w niniejszej sprawie spełniony. Pisma załączone przez inwestora wystarczająco obrazują sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Z racji tego, że opisane rokowania zakończyły się fiaskiem, inwestor miał prawo do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, która zastępuje zgodę właściciela. Wojewoda za chybiony uznał również zarzut niezgodności decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2019 r. z decyzją z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odwołaniu pełnomocnik skarżących wskazał, że istniejące słupy nr [...] oraz ISO zostały przeznaczone do demontażu. Oznacza to, że zakres prac, które zostaną przeprowadzone na nieruchomości, wykracza poza decyzję lokalizacyjną. Wyjaśnił, że decyzja Starosty nie obejmuje tego rodzaju prac. W piśmie z [...] lutego 2019 r. (stanowiącym uzupełnienie wniosku z [...] stycznia 2019 r.) pełnomocnik " A" S.A. stwierdził, że planowane prace w zakresie demontażu zostaną objęte odrębnym wnioskiem, złożonym w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. W tym kontekście zaznaczył , że wobec decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu nie jest wymagana jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź z decyzją o lokalizacji inwestycji publicznego. W konsekwencji w ocenie Wojewody ograniczenie sposobu korzystania z części spornej nieruchomości jest uprawnione z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 124 ust. 1 i następne u.g.n. Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli skargę na omówioną powyżej decyzję Wojewody z [...] czerwca 2020 r. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o zobowiązaniu skarżących do udostępnienia części nieruchomości mimo braku zaistnienia przesłanek do wydania takiej decyzji, tj. braku odmówienia wyrażenia przez skarżących zgody na przeprowadzenie prac; 2) art. 13 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia przez Wojewodę do polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych, w sytuacji, gdy organ ma wiedzę, że pomiędzy stronami istnieje spór jedynie co do wysokości wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 [orzeczenia sądów administracyjnych dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl] wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kierując się powyższym, sąd niezależnie od zarzutów skargi stwierdza, że na etapie postępowania administracyjnego jak również wcześniej (na etapie rokowań) " A" S.A. była reprezentowana przez K. K. który działał na podstawie dwóch pełnomocnictw. Pierwsze z nich zostało udzielone [...] lutego 2018 r. i oznaczone nr [...] (k. [...] akt adm.), ważnym do [...] lutego 2019 r. Rokowania zostały zakończone [...] listopada 2018 r. (k. [...] akt adm.), a więc w okresie obowiązywania tego pełnomocnictwa. Drugie pełnomocnictwo oznaczone nr [...] z [...] lutego 2019 r. (k. [...] akt adm.) było ważne do [...] lutego 2020 r. Mając na uwadze ograniczenie czasowe zawarte w tym dokumencie pełnomocnictwa sąd stwierdza, że K. K. po wskazanej dacie utracił status pełnomocnika " A" S.A. Wojewoda mimo to prowadząc postępowanie doręczył tej osobie zawiadomienie z [...] czerwca 2020 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie jak również swoją decyzję z [...] czerwca 2020 r. W ocenie sądu doręczenie zaskarżonej decyzji do rąk K. K. traktowanego przez Wojewodę jako pełnomocnika było wadliwe. Zgodnie z art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skoro jednak pełnomocnictwo K. K. wygasło z upływem [...] lutego 2020 r. a pełnomocnik ten nie złożył nowego dokumentu pełnomocnictwa to doręczenie zaskarżonej decyzji do rąk tej osoby nie mogło oznaczać zgodnego z prawem doręczania względem "A" S.A. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń czynność ta, mająca charakter materialno-techniczny, ażeby wywołała wynikające z niej skutki prawne musi zostać dokonana w prawem przewidziany sposób. Brak podstaw przyjęcia, ażeby skutek prawny doręczenia został osiągnięty w przypadku doręczenia korespondencji byłemu pełnomocnikowi. Tak samo skutek doręczenia nie następuje gdy zostaje ono dokonane wprost do skarżącego, który wcześniej ustanowił pełnomocnika procesowego [tak: wyrok NSA z 21 listopada 2016 r., II OSK 1284/16]. Naruszając art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ odwoławczy naruszył również zasadę ogólną z art. 6 k.p.a., zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § k.p.a. [por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., II OSK 1727/17]. Podsumowując sąd stwierdza , że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu na skutek pozbawionego podstaw doręczenia jej do rąk K. K., który z upływem [...] lutego 2020 r. przestał być pełnomocnikiem " A" S.A. W toku ponownego rozpatrywania odwołania obowiązkiem organu odwoławczego będzie powtórzenie czynności procesowych mających miejsce po [...] lutego 2020 r. z udziałem bezpośrednio " A" S.A. bądź też nowo powołanego przez nią pełnomocnika. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi. Kontrola w tym zakresie musi zostać poprzedzona prawidłowym wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).