I SA/Po 541/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr [...] przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Ł. S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z 17 maja 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z 17 maja 2021 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 18 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 14 sierpnia 2008 r. J. D. i S. D. wystąpili do Burmistrza [...] o podział nieruchomości, załączając jednocześnie wymagane dokumenty. Postanowieniem z 22 sierpnia 2008 r. Burmistrz zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości. Decyzją z 18 sierpnia 2009 r. Burmistrz zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] zaewidencjonowanej jako działka nr [...] o powierzchni 4,6900 ha stanowiącej własność wnioskodawców, wydzielając działki o nr od [...] do [...] o powierzchniach wskazanych szczegółowo w decyzji, a łącznie 4,6529 ha, zauważając, że ubytek powierzchni 371m2 spowodowany jest pomiarem granic działki, a następnie obliczeniem jej powierzchni. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że projekt podziału został dokonany przez uprawnionego geodetę, operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przekazany do państwowego zasobu. Projekt został opracowany zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 sierpnia 2009 r. złożył skarżący 21 czerwca 2019 r., stwierdzając, że w wyniku jej wydania uszczuplona została powierzchnia działki nr [...], stanowiąca własność skarżącego. SKO postanowieniem z 08 lipca 2019 r. odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 18 sierpnia 2009 r., a kolejnym postanowieniem z 08 sierpnia 2019 r., wskutek rozpoznania zażalenia skarżącego, utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że jedynymi stronami postępowania działowego i zarazem właścicielami nieruchomości [...] byli J. i S. D.. Skarżący nie był stroną postępowania działowego, jak również nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w [...] przed podziałem działki nr [...], to nie posiada on przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działowej. Wskutek rozpoznania skargi złożonej przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej jako "WSA w Poznaniu") wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 916/19 uchylił powyższe postanowienia. Wskazał, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, aby ustalić, czy osoba składająca wniosek ma przymiot strony w świetle art. 28 k.p.a. Sąd wskazał, że w szczególnych sytuacjach legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej przysługiwać będzie osobie, która nie była stroną postępowania działowego. Taka sytuacja nastąpi np. w sytuacji gdyby organ dokonujący podziału ingerował swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Sąd w wyroku zobowiązał organ do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania i w toku tego postępowania dokonania szczegółowych ustaleń co do twierdzeń skarżącego dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące mu prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Gdyby w toku tego postępowania organ doszedł do przekonania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, właściwym rozstrzygnięciem byłoby umorzenie tego postępowania. Decyzją z 30 marca 2020 r. SKO odmówiło skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 18 sierpnia 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ przytoczył stan faktyczny, scharakteryzował postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz pojęcia rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że zaskarżona decyzja nie stoi w rażącej sprzeczności z żadnym z przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Działka stanowiąca własność skarżącego nie jest działką sąsiadującą z działką objętą decyzją podziałową, a jego zarzuty dotyczą w istocie działki nr [...] stanowiącej rów melioracyjny, wątpliwości strony winny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu rozgraniczeniowym. Kolegium nie dostrzegło także innych przesłanek unieważnienia decyzji. Wskutek rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, którego zdaniem najpierw winno nastąpić postępowanie rozgraniczeniowe, a dopiero później – podziałowe, bowiem spór w takim samym stopniu i zakresie dotyczy przebiegu granicy między działką nr [...] i [...] (rów melioracyjny), jak i działką nr [...] (własnością skarżącego) i [...], SKO decyzją z 18 maja 2020 r., wskazaną we wstępie, utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z 30 marca 2020 r. Następnie po rozpoznaniu skargi złożonej przez skarżącego, WSA w Poznaniu wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 595/20 uchylił powyższe decyzje. Wskazał, że SKO nie zrealizowało wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu z 27 listopada 2019 r. IV SA/Po 916/19. Decyzją z 17 maja 2021 r. SKO umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w jego ocenie zebrany materiał dowodowy wskazuje, że dokonany podział nie wykracza poza prawidłowo ustalone granice dzielonej działki. Organ podkreślił, że właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją o podziale nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Ponadto organ zaznaczył, że Ł. S. nie jest nawet właścicielem działki sąsiedniej, ponieważ od działki powstałej w wyniku podziału tj. nr [...] oddziela działkę wnioskodawcy rów melioracyjny oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiący własność Gminy [...]. Tym samym w ocenie SKO w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie brak było podstaw do uznania, że w wyniku przeprowadzonego postępowaniu podziałowego został naruszony interes prawny skarżącego. Zdaniem organu przedmiotową decyzją podziałową nie pozbawiono wnioskodawcy możliwości korzystania z części jego własnej nieruchomości, gdyż w toku tego postępowania nie ustalono żadnych nowych granic prawnych nieruchomości, a sam fakt zaznaczenia przez geodetę, że faktyczny przebieg rowu melioracyjnego jest inny niż jego granice prawne nie wpływa na ważność granic prawnych tych nieruchomości, które pozostają obowiązujące dla obrotu prawnego. W efekcie rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, którego zdaniem najpierw winno nastąpić postępowanie rozgraniczeniowe, a dopiero później – podziałowe, bowiem spór w takim samym stopniu i zakresie dotyczy przebiegu granicy między działką nr [...] i [...] (rów melioracyjny), jak i działką nr [...] (własnością skarżącego) i [...], SKO decyzją z 24 czerwca 2021 r. nr [...], , utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z 17 maja 2021 r. Skargę na decyzję SKO ponownie złożył skarżący. WSA w Poznaniu wyrokiem z 05 października 2022 r., sygn. akt I SA/Po 641/21 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że SKO nie zrealizowało wytycznych zawartych w wyrokach tut. Sądu z 27 listopada 2019 r. IV SA/Po 916/19 oraz z 17 grudnia 2020 r. I SA/Po 595/20. Następnie SKO decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z 17 maja 2021 r. Organ w uzasadnieniu wskazał, że zastosował się do wytycznych WSA w Poznaniu w wyroku z 05 października 2022 r. i uzupełnił materiał dowodowy. Zdaniem SKO, kwestionowaną decyzją podziałową nie pozbawiono skarżącego możliwości korzystania z części jego własnej nieruchomości, gdyż w toku tego postępowania nie ustalono żadnych nowych granic prawnych nieruchomości, a zatem nie przysługuje skarżącemu status strony postępowania podziałowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję SKO z 16 czerwca 2023 r. złożył skarżący, reprezentowany przez r.pr. G. W., który wniósł o: 1. uchylenie własnej decyzji z 16 czerwca 2023 r. nr [...] przez SKO tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. 2. uchylenie decyzji z 16 czerwca 2023 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z 17 maja 2021 r. nr [...] przez Sąd w przypadku nie uwzględnienia skargi przez SKO w trybie autokontroli (art. 135 p.p.s.a.), 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna, kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z uzasadnienia decyzji SKO z 16 czerwca 2023 r. wynika, że uzupełniono materiał dowodowy, jednak nie poinformowano skarżącego o możliwości zapoznania się z uzupełnionymi aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zanim zostanie wydana decyzja, czym – zdaniem skarżącego – w sposób rażący SKO naruszył art. 10 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że SKO w swej kolejnej (zaskarżonej decyzji) nie rozpoznało zarzutu braku podstawy prawnej do umorzenia (decyzja z 17 maja 2021 r.). W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skarżącego jako niezasadne i nie wpływające na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez SKO. Organ wyjaśnił, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenie SKO skarżący nie wykazał, aby uchybienie organu uniemożliwiło mu przeprowadzenia konkretnych czynności. Nadto SKO zawiadomiło skarżącego o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a zatem skarżący mógł zapoznać się z aktami sprawy. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnych wyrokach WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2019 r. IV SA/Po 916/19, z 17 grudnia 2020 r. I SA/Po 595/20 oraz z 05 października 2022 r. I SA/Po 641/21 nieaktualnymi. Podkreślić należy, że kontrola przez Sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez ten Sąd. W pojęciu "oceny prawnej" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 15.11.2022 r., II OSK 3507/19, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ.; w skrócie "CBOSA"). Uchylając zaskarżoną decyzję, WSA w Poznaniu w wyroku z 05 października 2022 r. I SA/Po 641/21 wskazał, że SKO nie zrealizowało wytycznych zawartych w wyrokach tut. Sądu z 27 listopada 2019 r. IV SA/Po 916/19 oraz z 17 grudnia 2020 r. I SA/Po 595/20. W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych wynika, że organ zastosował się do wytycznych WSA w Poznaniu w wyroku z 05 października 2022 r. i uzupełnił materiał dowodowy (pismo Starosty [...] z 28 marca 2023 r. wraz z załącznikami). Z uzupełnionego materiału dowodowego wynika, że wprawdzie faktyczny przebieg rowu melioracyjnego stanowiący działkę nr [...] jest inny niż przebieg granicy (prawnej) tej działki, a co za tym idzie również działek sąsiednich nr [...] i [...], to jednak przeprowadzony podział działki nr [...] nie wykracza poza prawne granice działki nr [...] (przed podziałem) ani nie zmienia jej przebiegu, tym samym nie został naruszony interes prawny skarżącego. Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut skargi dotyczący braku podstawy prawnej umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu, w sentencji decyzji SKO z 24 czerwca 2021 r. istotnie wskazany został art. 61a § 1 k.p.a., to jednak z uzasadnienia decyzji bezspornie wynika, iż podstawą decyzji o umorzeniu postępowania był art. 105 k.p.a. Wszczęcie postępowania i w ramach tego postępowania rozstrzygnięcie, czy skarżący ma interes prawny w sprawie i tym samym może być stroną postępowania, wskazał WSA w wyrokach, które zapadły w niniejszej sprawie. Organ po przeprowadzeniu postępowania umorzył je, ponieważ uznał, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji podziału nieruchomości, których nie jest właścicielem, nie ma interesu prawnego i w związku z tym nie jest stroną postępowania. W ocenie Sądu wskazanie niewłaściwego przepisu, tj. art. art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowiło naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tym bardzie nie można uznać, że rażąco zostało naruszone prawo. Odróżnić trzeba uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub braku podstawy prawnej właściwej rangi. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. wyrok NSA z 27.04.2018 r. II OSK 2827/17, CBOSA). W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. należy podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Sam fakt naruszenia tego przepisu przez organ nie jest wystarczający do uchylenia zaskarżonej decyzji. Aby zarzut taki okazał się skuteczny, strona musi wykazać, że naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych (por.: J. Malanowski [w:] R. Hauser, M Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2023, uw. do art. 10; a także wyrok NSA z 26.05.2011 r. I OSK 842/11, CBOSA), czego skarżący w żaden sposób nie wykazał. Skarżący w toku długiego postępowania nie przedłożył żadnych dokumentów, podnosząc, że jedynie, że posiada przymiot strony, który może żądać wzruszenia ostatecznej decyzji podziałowej z 2009 r., ponieważ w wyniku podziału zmniejszona została działka [...], która jest jego własnością. Postępowanie wykazało, że nie nastąpiła zmiana granic działki dzielonej. Podsumowując, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia rozstrzygnięcia, ponieważ wskazane naruszenia przepisów postępowania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.