I SA/Po 322/26

Dnia 23 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekretarz sądowy Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 13 sierpnia 2025 r. nr [...]

Zaskarżoną decyzją z 27.11.2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") po rozpoznaniu odwołania R. K. (dalej "Skarżący") od decyzji Dyrektora Powiatowego C. P. R. w P. wydanej z upoważnienia Starosty [...], z 13.08.2025 r., [...], odmawiającej Skarżącemu przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zakupu platformy wibracyjnej [...] urządzenia do rehabilitacji w warunkach domowych – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło, jak wynika z jego uzasadnienia i akt sprawy, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący 01.08.2025 r. wniósł do Starosty [...] o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego dla osób niepełnosprawnych: platformy wibracyjnej [...] – urządzenia do rehabilitacji w warunkach domowych (dalej jako "Urządzenie"). Pismem z 13.08.2025 r., [...], podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Powiatowego C. P. R. w P. z upoważnienia Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") Skarżącego poinformowano o odmowie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zakupu Urządzenia. Organ wyjaśnił, że na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 926 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie MPiPS") o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego mogą ubiegać się wyłącznie osoby niepełnosprawne, u których zachodzi potrzeba prowadzenia rehabilitacji w warunkach domowych przy użyciu tego sprzętu. W ramach dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego można się ubiegać o sprzęt niezbędny do prowadzenia zajęć rehabilitacyjnych, mających za zadanie osiągnięcie przy aktywnym uczestnictwie osoby niepełnosprawnej możliwie najwyższego poziomu jej funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Platforma wibracyjna nie jest sprzętem rehabilitacyjnym, który wymaga aktywnego uczestnictwa osoby niepełnosprawnej. W odwołaniu Skarżący wniósł w szczególności o przeprowadzenie dowodu z załączonej dokumentacji: 1) zalecenia ortopedy z 18.07.2025 r.; 2) karty informacyjnej leczenia szpitalnego; 3) opinii o platformie wibracyjnej; nadto o przesłuchanie Skarżącego; w konsekwencji – o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie dofinansowania do zakupu platformy wibracyjnej. Zarzucił decyzji: 1) brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji błędne ustalenie, iż brak jest podstaw do przyznania dofinansowania, 2) brak ustalenia stanu prawnego, 3) brak przeprowadzenia stosownego postępowania, 4) brak pouczenia. Wskazał, że pismo nie zawiera de facto żadnych informacji. Skarżący nie wie, jakie są kryteria, od których zależy uzyskanie wsparcia i co było powodem odmowy. Skarżący ma zalecenie od lekarza ortopedy zabiegów z użyciem Urządzenia. Decyzją z 27.11.2025 r., wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazało w uzasadnieniu, pismo organu I instancji z 13.08.2025 r. zawiera wszystkie minimalne elementy będące podstawą do przyjęcia, że jest to decyzja organu administracji państwowej i należy rozpoznać od niej odwołanie. Została podpisana przez osobę upoważnioną – w tym zakresie odniosło się do art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 44, dalej w skrócie "u.r.z.s."). Następnie, przywoławszy § 5 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 3a i 3b rozporządzenia MPiPS zaznaczyło, że w doktrynie brak jednolitego stanowiska, w jakiej formie winna zostać przekazana informacja o sposobie rozpoznania wniosku o dofinansowanie. W orzecznictwie jednak wskazuje się, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia (decyzji), które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki; należy zatem kierować się domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Następnie stwierdziło, że decyzja ws. przyznania dofinansowania ma charakter uznaniowy, a dofinansowanie żądanego przez Skarżącego Urządzenia nie jest obowiązkowe. Przywołało następnie stanowisko Starosty, w tym że platforma wibracyjna nie jest sprzętem rehabilitacyjnym, który wymaga aktywnego uczestnictwa osoby niepełnosprawnej w warunkach domowych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji nie naruszył granic swobodnego uznania, a postępowanie przeprowadził w wystarczającym zakresie, wyjaśniając stronie motywy swego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący powtórzył zarzuty, wnioski i argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a.") jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27.11.2025 r., [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego C. P. R. w P. wydaną z upoważnienia Starosty [...] z 13.08.2025 r., [...], odmawiającą R. K. przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zakupu platformy Wibracyjnej [...], urządzenia do rehabilitacji w warunkach domowych. Jako podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć organy wskazały rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 926 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie MPiPS"). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 913, dalej w skrócie "u.r.z.s."). Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa dofinansowania ze środków PFRON spełnia minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, która podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego. Szeroką argumentację w tym zakresie, z odniesieniem do orzecznictwa, przywołał tut. Sąd w wyroku z 08.03.2024 r., III SA/Po 10/24 (wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), a stanowisko tam prezentowane skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia MPiPS Poztosoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3). Przepis § 12 ust. 3a rozporządzenia MPiPS stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Wniosek o dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika rozpatrywany jest niezwłocznie, nie dłużej jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 3b rozporządzenia MPiPS właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku, informacja sporządzona w oparciu o § 12 ust. 3b rozporządzenia MPiPS kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania. We wskazanym powyżej wyroku III SA/Po 10/24 Sąd zasadnie wskazał, że czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Przy czym forma decyzji administracyjnej dotyczy jedynie negatywnego rozstrzygnięcia. Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.04.2021 r., I GSK 1787/18, wskazując, że w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualna powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję, a w przypadku braku takich możliwości zalecić przeprowadzenie tych czynności organowi, w ponownym postępowaniu. Inaczej jednak niż uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze należy ocenić spełnienie przez pismo organu I instancji wymogów z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie "k.p.a."). W szczególności bowiem nieprawidłowe jest: - oznaczenie organu administracji (§1 pkt 1), którym jest Starosta P., a decyzja wydana została jedynie z jego upoważnienia (co zresztą pośrednio wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji); - powołanie podstawy prawnej (§1 pkt 4), bowiem zostało jedynie wskazane rozporządzenie MPiPS bez jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej; podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w danej sprawie przepisów zarówno prawa formalnego jak i materialnego (zob. wyrok NSA z 13.04.2022 r., III OSK 4530/21); - brakuje pouczenia o przysługującym od niej odwołaniu, prawie zrzeczenia się odwołania i jego skutkach (§ 1 pkt 7), na co wskazywał Skarżący; - uzasadnienie faktyczne i prawne (§1 pkt 6 i § 3) nie spełnia ustawowych wymogów; w szczególności "decyzja" organu I instancji nie zawiera wskazania ani żadnego dowodu, na którym organ się oparł uznając fakt za udowodniony (Starosta sugerował, że Urządzenie nie jest sprzętem rehabilitacyjnym wymagającym aktywnego uczestnictwa osoby niepełnosprawnej), ani tym bardziej wyjaśnienia podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również zaznaczyć, że istota zasady dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. (która ma również przymiot zasady konstytucyjnej), sprowadza się w judykaturze do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Owo wynikające z zasady dwuinstancyjności dwukrotne rozpatrywanie sprawy rozumiane jest jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego - najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 12.07.2024 r., II GSK 2460/23, z 17.04.2024 r., II OSK 572/23). Oznacza to także m.in. konieczność wypełnienia norm z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. w szczególności podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wypada zauważyć, że wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało w decyzji żądania Skarżącego: przeprowadzenia dowodu m.in. z zalecenia ortopedy, karty informacyjnej leczenia szpitalnego czy opinii o Urządzeniu, w żaden sposób jednak się do nich nie odnosząc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło wybrane przepisy prawa, a następnie stanowisko organu I instancji i stwierdziło, że organ I instancji nie naruszył granic swobodnego uznania, a postępowanie przeprowadził w wystarczającym zakresie, wyjaśniając stronie motywy swego rozstrzygnięcia. Wobec powyższych uwag nie sposób dociec, na jakiej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło takie stanowisko. W niniejszej sprawie nie można również abstrahować od treści art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie zgodnie z zasadami postępowania wskazanymi powyżej, w szczególności rozpatrzą przedłożoną przez Skarżącego dokumentację i na tej podstawie ustalą, czy i z jakich względów wniosek zasługuje na uwzględnienie (bądź nie), co następnie winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.