I GSK 87/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Łd 426/24 w sprawie ze skargi "A. J." Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty z tytułu przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz "A. J." Sp. z o.o. w S. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 5 listopada 2024 r., I SA/Łd 426/24 po rozpoznaniu skargi A. J. Sp. z o.o. w S. (skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (organ) z 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.4131.13.2024 w przedmiocie określenia kwoty i nakazania zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należnych od pracodawcy w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję. W punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej 7.400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. W każdym przypadku wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 1267) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 15gg ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 340 z późniejszymi zmianami, dalej: ustawa COVID-19), b) art. 15gg ust. 21 w związku z art. 15 ust. 17b ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracji I instancji utracił kompetencje do rozliczenia i kontroli wydatkowania udzielonego wsparcia, w sytuacji gdy procedura przewidziana w powyższym przepisie jest dwuetapowa, zaś etap drugi tj. końcowej weryfikacji rozliczenia nie rozpoczął się, gdyż strona nie dokonała rozliczenia w sposób prawidłowy i kompletny, c) art. 15gg ust. 22 w zw. z ust. 23a ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że organ może przeprowadzić kontrolę podmiotu, a zatem jest to przepis o charakterze uznaniowym, d) art. 15gg ust. 23d ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie jedynie do stanów faktycznych, w których podmiot obowiązany do zwrotu otrzymanych świadczeń złoży rozliczenie w sposób prawidłowy i kompletny, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 935, dalej: p.p.s.a.) bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie jedynie do stanów faktycznych, w których podmiot obowiązany do zwrotu otrzymanych świadczeń złoży rozliczenie w sposób prawidłowy i kompletny, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego, a ponadto brak wskazania, że uchybienie przepisom postępowania miało wpływ na wynik sprawy Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie organ oraz Spółka zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 5 listopada 2024 r., I SA/Łd 426/24 uchylającym decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "1. Kolegium naruszyło bowiem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zakresie niewyjaśnienia podstawy prawnej swojej kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu świadczenia oraz podstawy faktycznej decyzji w przedmiocie tego zwrotu, co uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości tej decyzji w zakresie zasadności żądania zwrotu przyznanego świadczenia; 2. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Kolegium obowiązane jest zbadać, w oparciu o materiał źródłowy ewentualnie uzupełniony przez organ pierwszej instancji o brakujące dowody, zagadnienie kompetencji dyrektora urzędu pracy do kontroli i rozliczenia udzielonej pomocy w kontekście okoliczności faktycznych i ustawowego terminu upływu do wydania decyzji o zwrocie. To zaś winno znaleźć swój wyraz z uzasadnieniu ponownej decyzji, tak by strona skarżąca mogła w razie niekorzystnej dla niej oceny była w stanie formułować odpowiednie zarzuty i miała realne prawo do kontroli sądowej; 3. Ocena zaskarżonej decyzji w tym kontekście wymaga jednakże wskazania regulacji materialnoprawnej w zakresie kompetencji organu do kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej pomocy i jej rozliczenia. I wskazania konsekwencji płynącej z tej regulacji." Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 kpa. Według art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma jedynie odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie przeprowadził skutecznej kontroli legalności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., ponieważ jej uzasadnienie nie spełnia wymogów ustawowych, to odpowiednie zastosowanie ma art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył stosowanego odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 p.p.s.a. "przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego", jak również nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a Uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego są przedwczesne, ponieważ podstawą rozstrzygnięcia nie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., lecz stosowany odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dotyczy wyłącznie przepisów postępowania, w tym wypadku art. 107 § 1 pkt 6) kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą prawidłowego zastosowania tych przepisów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.).