I SA/Po 319/26

Dnia 15 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant: st. sekretarz sądowy Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia 14 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia 11 sierpnia 2025 r. o nr [...].

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z 11 sierpnia 2025 r., wskazując, łącznie, na art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, dalej także jako u.s.u.s.), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365, dalej jako Rozporządzenie) odmówił P. M.: 1) umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek oraz należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika w kwocie [...]zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne za okres wrzesień-październik 2012 r., od kwietnia 2014 r. do września 2015 r., w łącznej kwocie [...]zł, b) ubezpieczenie zdrowotne za okres wrzesień-październik 2012 r., od września 2014 r. do września 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł, c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres czerwiec 2011 r., wrzesień-październik 2012 r., od kwietnia 2014 r. do września 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł. 2) umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w kwocie [...]zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne za okres wrzesień-październik 2012 r., od kwietnia 2014 r. do września 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł, b) ubezpieczenie zdrowotne za okres wrzesień-październik 2012 r., od września 2014 r. do września 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł, c) Fundusz Pracy za okres czerwiec 2011 r., wrzesień-październik 2012 r., od kwietnia 2014 r. do września 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. M. (dalej także jako skarżący) napisał, że wysokość wskazanego zadłużenia jest bardzo duża i obawia się, że ZUS nie uwzględnia wszystkich wpłat dokonanych przez niego. Zwrócił się o weryfikację rachunku oraz danych dotyczących wpłat dokonanych na konto ZUS – przed ponownym wydaniem decyzji. Nigdy nie otrzymał wyraźnego zawiadomienia o narastającym zadłużeniu i stąd prośba o wyjaśnienie, czy i kiedy takie zawiadomienia były kierowane do skarżącego. Decyzją z 14 listopada 2025 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – utrzymał w mocy decyzję. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej złożonego przez skarżącego wynika, że skarżący jest żonaty, pracował zarobkowo na umowę o pracę na czas określony od 03 września 2024 r. do 30 czerwca 2025 r. z wynagrodzeniem [...] zł brutto, od 7 maja 2020 r. pobiera świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł netto, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku/świadczenia z Urzędu Pracy, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej ani nie korzysta z innych form pomocy. Skarżący ponosi stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat w kwocie [...]zł, opłaty eksploatacyjne w kwocie [...]zł, koszty związane z leczeniem w kwocie [...]zł. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, która uzyskuje dochód w kwocie [...]zł. Skarżący nie posiada zobowiązań pieniężnych, jest właścicielem mieszkania o powierzchni 48 m2 położonego w [...], posiada środki pieniężne na rachunku bankowym w kwocie [...]zł, nie posiada składników mienia ruchomego ani wierzytelności. Skarżący choruje na cukrzycę i nadciśnienie, zmaga się z osteoporozą, dyskopatią i zakrzepicą. ZUS ustalił na podstawie swojego systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych, że skarżący 10 września 2015 r. zaprzestał prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, od 02 września 2025 r. jest zgłoszony do ubezpieczeń w ZUS jako zleceniobiorca; raport rozliczeniowy za wrzesień 2025 r. - [...] zł, nie jest właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości, nie ma zarejestrowanych pojazdów. Skarżący ma [...]-letniego syna. Dalej ZUS napisał, że dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 11 sierpnia 2025 r. prawidłowo stwierdzono wymagalność należności z tytułu składek, że nie uległy przedawnieniu. Dopóki przedawnienie nie nastąpi organ administracji publicznej winien podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować powstałe zadłużenie, zgodnie z przepisami u.s.u.s. Rozważając istnienie przesłanek całkowitej nieściągalności należności z art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. organ uznał, że: - przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. (zobowiązany nie żyje) nie wystąpiła, - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, bowiem nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że (i) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe, (ii) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, (iii) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, (iv) ogłoszono upadłość, - przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi, nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże nie wystąpiła przesłanka braku majątku podlegającego egzekucji, ponieważ skarżący pobiera świadczenie emerytalne, które jest wolne od potrąceń egzekucyjnych; nie zostało spełnione kryterium braku następców prawnych - żona, syn; od 02 września 2025 r. skarżący podjął zatrudnienie jako zleceniobiorca; - przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s nie zachodzi, gdyż wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, - przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, bowiem 18 lipca 2013 r. Dyrektor ZUS I Oddział w [...] wszczął wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne obejmujące należności z tytułu nieopłaconych składek, które trwa do nadal; w toku postępowania dokonano zajęć rachunków bankowych; z uwagi na zbieg egzekucji administracyjnej, kopie tytułów wykonawczych zostały przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego; w marcu 2017 r. dalsze tytuły wykonawcze zostały przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem prowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie był uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS; natomiast listopadzie 2016 r. i sierpniu 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zakończył postępowanie egzekucyjne, z uwagi na bezskuteczność; w czerwcu 2024 r. postępowanie egzekucyjne zostało skierowane do wierzytelności z tytułu umowy zlecenia; - przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., nie zachodzi, bowiem nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Odnośnie przesłanki umorzenia zobowiązań unormowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia (poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności) organ stwierdził, że ta przesłanka nie ma zastosowania wobec skarżącego, skoro skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej Odnośnie przesłanki umorzenia zobowiązań unormowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, w postaci choroby dłużnika lub członka jego rodziny organ zaznaczył, że wystąpienie tej przesłanki uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. Organ stwierdził, że nie neguje stanu zdrowia skarżącego, ale nie stanowi to wystarczającej podstawy do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. ZUS wykluczył również możliwość umorzenia zobowiązań ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku spłaty zadłużenia pozbawiłaby stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia). Przesłanka ta oznacza – zdaniem organu - obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny, nie odnosi się do problemów finansowych, podczas gdy skarżący pobiera świadczenie emerytalne, wypłacane niezależnie od stanu zdrowia i co roku waloryzowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. M. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy z obowiązkiem odniesienia się do zarzutu przedawnienia (art. 24 u.s.u.s.) oraz do przesłanek umorzenia z art. 28 u.s.u.s. wraz z kompletną oceną materiału dowodowego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zobowiązanie organu do zwrotu nienależnie pobranej opłaty egzekucyjnej w kwocie [...]zł, uiszczonej 14 czerwca 2025 r., jako pozostającej w związku z dochodzeniem należności przedawnionych, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia uiszczenia do dnia zwrotu. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 24 u.s.u.s., w szczególności art. 24 ust. 4 oraz regulacji dotyczących przerwania/zawieszenia biegu przedawnienia, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że należności nie uległy przedawnieniu, mimo że dotyczą okresów sprzed wielu lat (w realiach sprawy - należności dotyczą lat 2012-2016), a organ nie wykazał w sposób wymagany prawem skutecznych czynności mogących wpływać na bieg terminu przedawnienia; 2. art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz przepisów wykonawczych regulujących umarzanie należności z tytułu składek poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie brak podstaw do umorzenia, mimo wystąpienia przesłanek przemawiających za pozytywnym rozstrzygnięciem (ważny interes zobowiązanego, szczególna sytuacja życiowa i zdrowotna, realna niecelowość egzekucji w zestawieniu z kosztami społecznymi i faktycznymi); 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego; 4. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie istotnych elementów sytuacji zdrowotnej i bytowej skarżącego; 5. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zdawkowego, nieodnoszącego się do kluczowych twierdzeń i dowodów strony, w tym do zarzutu przedawnienia oraz do przedstawionych okoliczności przemawiających za umorzeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Co istotne, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ma obowiązek dokonać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że obie decyzje wydane w sprawie podlegają uchyleniu. Nie ulega wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa. Zatem zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasłyby wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istniałyby, nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie wniosku o udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań. Konieczne jest zatem jednoznaczne ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy. Podstawy umorzenia należności z tytułu składek odnoszące się do całkowitej nieściągalności muszą być bowiem analizowane z uwzględnieniem kwot rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań. Innymi słowy, rozważania co do istnienia należności składkowych powinny być dokonane w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów Rozporządzenia. W konsekwencji istotne jest to, aby organ najpierw zbadał, czy należności składkowe są wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez Sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz - co istotne - potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wymaga bowiem wyjaśnienia, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają "na podstawie akt sprawy". Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, z zastrzeżeniem które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Aktami sprawy w rozumieniu ww. przepisu są przedstawione Sądowi przez organ akta administracyjne jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r. I OSK 3727/18; wyrok NSA z 12 września 2019 r. I OSK 2623/17; wyrok NSA z 10 lipca 2014 r. I GSK 463/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd ocenia zgodność działania organu z przepisami prawa materialnego i procesowego przez pryzmat zgromadzonych przez organ dowodów. Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy, zgromadzonych w toku całego postępowania przed organami wszystkich instancji, które legły u podstaw kontrolowanego aktu. Warunkiem wydania przez sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Wydanie przez sąd orzeczenia o zgodności kontrolowanego aktu z prawem bez dostępu do całości akt administracyjnych byłoby obarczone naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odbyłoby się bez zapoznania się ze wszystkimi dokumentami sprawy. W aktach sprawy przedstawionych sądowi nie znajdują się dowody, na podstawie których organ dokonał ustaleń powołanych w decyzji o braku przedawnienia należności, które z kolei stały się podstawą wydania decyzji o odmowie umorzenia zaległości. Sąd zauważa, że organ w obu instancjach powołał się na dokumenty, których nie załączył do akt sprawy. Odnosząc się do postępowania egzekucyjnego. wskazał, w decyzji z 11 sierpnia 2025 r. (s. 7) jak i w zaskarżonej do Sądu decyzji z 14 listopada 2025 r. (s. 6) na wszczęcie przez Dyrektora ZUS I Oddział w [...] w dniu 18 lipca 2013 r. postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Powołał się na zbieg egzekucji administracyjnej w związku z którym kopie tytułów wykonawczych miały zostać przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego. W marcu 2017 r. dalsze tytuły wykonawcze miały zostać przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem prowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie był uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. Natomiast w listopadzie 2016 r. i sierpniu 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego miał zakończyć postępowanie egzekucyjne, z uwagi na jego bezskuteczność. W czerwcu 2024 r. postępowanie egzekucyjne zostało skierowane do wierzytelności z tytułu umowy zlecenia. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Istnieje więc w ocenie Sądu, uzasadniona wątpliwość, czy zaległości skarżącego nie uległy przedawnieniu, skoro postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w listopadzie 2016 r. i sierpniu 2017, a podjęte najprawdopodobniej dopiero w czerwcu w związku ze skierowaniem egzekucji do wierzytelności z tytułu umowy zlecenia Jeżeli na podstawie konkretnych dowodów zostało poczynione ustalenie o braku przedawnienia, to kopie dokumentów powinny znaleźć się w aktach sprawy, które stanowią dla Sądu jedyną podstawę wydania orzeczenia w sprawie. Sąd nie ma możliwości faktycznej i prawnej do sięgania o inne dowody, w tym wynikające z zasobów ZUS. Braki te mają istotny wpływ na możliwość dokonania kontroli zgodności z prawem decyzji wydanych w sprawie. Skarżący bowiem kwestionuje dokonane przez organ ustalenia co do braku przedawnienia należności z tytułu składek. Nieprzedstawienie tych dowodów w aktach uniemożliwia sądowi rozpatrzenie skargi i odniesienie się do jej argumentów. Uznać zatem należy, że przedłożone Sądowi akta administracyjne nie są kompletne, nie zawierają dokumentów źródłowych wskazanych w decyzjach, które były niezbędne, do oceny czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. W konsekwencji nie jest możliwa ocena kwestionowanej obecnie decyzji pod względem merytorycznym. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., nakazujących respektowanie zasad: prawdy obiektywnej, zupełności materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS zgromadzi niezbędne dokumenty w aktach sprawy oraz skompletuje wszystkie istotne dla sprawy materiały, po czym będzie procedował, w zależności od ustaleń. Odnośnie dalej idących żądań skargi Sąd wskazuje, co do żądania zwrotu kosztów postępowania, że skarżący z mocy ustawy nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w niniejszej sprawie, jako sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 239 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) i nie był zastępowany przez zawodowego pełnomocnika. Z kolei żądanie zasądzenia zwrotu opłaty egzekucyjnej, jako pobranej zdaniem skarżącego nienależnie, jest poza granicami sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.