I SA/Po 273/26

Dnia 12 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 roku sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Z. D. M. w P., działający w imieniu Prezydenta M. P., decyzją z dnia 4 listopada 2024 r., nr [...], nałożył na I. P. (dalej jako: "strona", "spółka" lub "skarżąca") karę pieniężną w kwocie: 154 080,00 zł za nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie reklamy na rusztowaniu - bez zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 17 października 2023 r. podczas terenowej kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] przez dwie reklamy o łącznej powierzchni 254,80 m2, w terminie od dnia 17 października 2023 r. do dnia 15 listopada 2023 r. bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że przedmiotowe reklamy stanowią własność skarżącej spółki, która nie posiadała zgody na umieszczenie treści reklamowych na rusztowaniu. W dniu 17 października 2023 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego. Dodatkowe kontrole przeprowadzone w dniach 18 października 2023 r., 25 października 2023 r. i 15 listopada 2023 r., potwierdziły obecność reklamy w pasie drogowym. Stwierdzono, że strona nie posiada zgody na umieszczenie treści reklamowych na rusztowaniu, co wynika z decyzji zezwalającej o sygnaturze [...] Wyjaśniono, że strona posiadała zgodę Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. na umieszczenie bezpośrednio na elewacji siatki zabezpieczającej z nadrukiem odtwarzającym wizerunek kamienicy. Miejski Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na umieszczenie tej siatki na rusztowaniu, a spółka pomimo tego umieściła reklamę na rusztowaniu i tym samym dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Organ wskazał, że szczegółowe zasady ustalania wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przewidziane są w art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) oraz w przepisach określonych w § 6 Lp. 3 Uchwały Nr XCI/1749/VIM/2023 Rady M. P. z dnia 24 października 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2023 r. poz. 9725). Pismem z 19 listopada 2024 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 października 2025 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe reklamy opisywały działalność gospodarczą skarżącej spółki, bowiem ich treść wypełniała legalną definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889; w skrócie: "u.d.p."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że to na właściciela reklamy: I. Sp. z o.o. [...] Sp.k należało nałożyć obowiązek zapłaty kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Informację w tym zakresie powzięto na podstawie: informacji zamieszczonych na przedmiotowych reklamach w postaci wskazanego adresu podmiotu gospodarczego, który to adres jest tożsamy z adresem podanym w Internecie; informacji zamieszczonych na reklamach w postaci wskazanego numeru telefonu podmiotu gospodarczego, który to numer jest tożsamy z numerem widniejącym na stronie internetowej podmiotu; informacji zamieszczonych na reklamie w postaci wskazanego adresu strony internetowej podmiotu gospodarczego, pod którym to adresem opisana jest działalność gospodarcza podmiotu; logo podmiotu gospodarczego widniejącego na reklamie, które to logo jest tożsame z logo widniejącym na stronie internetowej podmiotu; bazy podmiotów gospodarczych KRS, w której to bazie pod PKD odpowiada działalności gospodarczej, wykonywanej przez przedmiotowy podmiot, a eksponowanej zarówno na reklamie, jak i w Internecie. Strona wystąpiła do ZDM o zgodę na umieszczenie w tym miejscu rusztowania i taką zgodę dostała z zastrzeżeniem, że nie może na rusztowaniu umieszczać treści reklamowych; strona posiadała zgodę Miejskiego Konserwatora Zabytków na umieszczenie reklamy w postaci siatki zabezpieczającej. Zgoda dotyczyła fasady budynku i nie dotyczyła umieszczenia reklamy na rusztowaniu, które znajdowało się w pasie drogowym. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że podmiot, który uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez rusztowanie, odpowiada za umieszczenie na tym rusztowaniu reklam, na które nie było zezwolenia i zgodnie z zapisem w pozwoleniu ponosi za to odpowiedzialność. Organ odwoławczy zaznaczył, że strona podnosząc zarzut dotyczący ustalenia w sprawie wymiarów spornych reklam, przyjętych do wyliczenia kary pieniężnej, nie przedstawiła żadnych dowodów. Opinia geodety, poparta dołączonym do niej i znajdującym się w aktach sprawy pomiarem sytuacyjnym, przedstawiającym powierzchnię pasa drogowego i powierzchnię reklam, jak i dołączona dokumentacja zdjęciowa, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego , w sposób dostateczny i nie wymagający przeprowadzenia innych czynności dowodowych, uzasadniała przyjętą do wyliczenia wysokości kary powierzchnię reklamy. Wskazano również, że zajęcie pasa drogowego nie doszło w skutek działania siły wyższej - art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; w skrócie: "k.p.a."). Nie znajduje także zastosowania art. 189f oraz art. 189g k.p.a. W skardze z dnia 15 grudnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p.; 2) naruszenie przepisów k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 oraz art. 79 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o oględzinach z udziałem biegłego, art. 80, art. 81, art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pomiędzy dniami oględzin zachodził taki sam stan faktyczny. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło fakt, iż jako podstawę prawną decyzji organu I instancji wskazano § 6 Lp. 3 uchwały Nr XCI/1749/VIII/2023 Rady M. P. z 24 października 2023 r., która weszła w życie w dniu 22 listopada 2023 r., a więc 18 dni po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Ponadto decyzja z 4 listopada 2023 r. dotyczy zajęcia pasa w okresie od 17 października 2023 r. do 15 listopada 2023 r. to jest okresu gdy obowiązywała inna uchwała i inne stawki. Wskazano, że rusztowanie zamontował R. B. na zlecenie skarżącej, przy czym w aktach sprawy nie ma informacji kiedy nastąpił montaż rusztowania. Zarzucono, że organ nie zwrócił się do skarżącej o jakiekolwiek wyjaśnienia przyjmując, że za naruszenie odpowiada właściciel nieruchomości, tj. ukarana spółka. Skarżąca zwróciła uwagę, że za zajęcie pasa drogowego odpowiada podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia, a nie ten, którego działalność jest przedmiotem reklamy. Zwrócono uwagę, że z sentencji decyzji z 22 listopada 2022 r. nie wynikają żadne ograniczenia w zakresie możliwości montażu na rusztowaniu siatek zabezpieczających, informacji handlowych, szyldów czy reklam. Ponadto ekspozycja siatki w okresie objętym decyzją wydaną w niniejszej sprawie odbywała się za wyraźną zgodą ZDM wyrażoną również w decyzji z 29 sierpnia 2022 r. Także z tej przyczyny naliczenie kary w niniejszym postępowaniu jest bezpodstawne bowiem dopiero ostateczne rozstrzygnięcie sprawy [...] powinno zrealizować obowiązek usunięcia siatki zabezpieczającej. W ocenie skarżącej organ I instancji dokonał niewłaściwego obliczenia powierzchni siatki zabezpieczającej. Skarżąca wskazała, że z czynności dokonanych przez geodetę nie sporządzono żadnego protokołu. Nie powiadomiono o tej czynności stron postępowania. W czynnościach geodety nie brał także udziału przedstawiciel organu I instancji. Organ nie wskazał ani daty pomiarów dokonanych przez geodetę ani nie podał metody i zastosowanych przyrządów pomiarowych. Wobec powyższego strona kwestionuje prawidłowość wskazanej powierzchni oraz fakt przeprowadzenia jakichkolwiek czynności w tym zakresie. W ocenie skarżącej postępowanie zostało przeprowadzone w sposób odbiegający od powszechnie przyjętych standardów, które nakazują sporządzanie rzetelnych protokołów z każdej czynności. W aktach sprawy znajdują się jedynie dwa protokoły, z których tylko jeden potwierdza ekspozycje siatki zabezpieczającej. Ponadto w aktach sprawy znajdują się niewiadomego pochodzenia zdjęcia (bez potwierdzonej autentyczności), z których organ wywodzi negatywne skutki dla skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, okazały się zasadne. W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał zasadność stanowiska organów, zgodnie z którym, w ustalonych w sprawie okolicznościach zastosowanie znajdą przepisy art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i art. 40 ust. 12 u.d.p., uzasadniające nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie bez zezwolenia reklamy na rusztowaniu. Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: bazy CBOSA). Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście naruszenia przez organy administracyjne art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co także zarzuca skarżąca, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy wydania decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje bowiem również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno zatem zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, a także powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, stanowiące jego obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji (lub postanowienia) i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji (postanowienia), powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji (postanowienia) powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organy (tak WSA w Łodzi w wyroku z 5 listopada 2024 r., I SA/Łd 426/24; i powołane tam orzecznictwo). Odnosząc się z kolei do zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3 (ust. 2). Według art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W kontekście powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni (wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2025 r., III SA/Po 138/25). Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (np. wyrok NSA z 23 października 2025 r., II GSK 1258/22; i powołane tam orzecznictwo). W judykaturze wskazuje się ponadto, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt u.d.p., nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zasadne zatem jest twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Podkreśla się także, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie uznaje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2024 r., III SA/Łd 248/24; i powołana tam judykatura). Powyższe ma istotne znaczenie w świetle najdalej idącego zarzutu skargi, tj. braku legitymacji po stronie skarżącej. Zdaniem skarżącej organy bezpodstawnie uznały, bez uprzedniego wyjaśnienia, że za naruszenie odpowiada skarżąca (jako właściciel nieruchomości) w sytuacji, w której montaż siatki zlecił inny podmiot – I. Sp. z o.o. Sp.k. W tym zakresie skarżąca powołała się oświadczenie podmiotu, który faktycznie zamontował siatkę (R. B., s. [...] skargi). W kontekście tego zarzutu Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W judykaturze przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. W orzecznictwie tut. Sądu wielokrotnie już wskazywano, że z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary z tego tytułu. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma tytuł do obiektu posadowionego w pasie drogi (np. urządzenia techniczne, kontener, itp.), lecz ten, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. W przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Od zasady tej dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (np. wyrok WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2025 r., i powołane tam orzecznictwo). W judykaturze zwraca się uwagę, że przypadku, gdy kilka podmiotów ma interes faktyczny lub prawny w zajmowaniu pasa drogowego, a żaden z nich nie uzyskał zezwolenia, karę za nielegalne zajęcie powinien ponosić w pierwszej kolejności ten, kto faktycznie zajął pas drogowy, bo to ten podmiot realnie zagraża drodze i bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a przepisy prawa posługują się szeroką formułą, że kara jest wymierzana za zajęcie pasa drogowego. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny. Można zatem w sposób ogólny przyjąć, że karę za zajęcie pasa drogowego nakłada się na osobę, która faktycznie ten pas zajmuje, prowadzi w tym miejscu działalność gospodarczą i czerpie z tego tytułu korzyści majątkowe (wyrok NSA z 18 grudnia 2025 r., II GSK 1101/22). Z powyższego wynika, że co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powiązana jest z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy, a tylko gdy mamy do czynienia z wielością podmiotów, które mogły dopuścić się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, konieczne jest ustalenie stosunków prawnych podmioty te wiążących. Wychodząc z powyższych założeń Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozważyły należycie kwestii legitymacji skarżącej, skoro z okoliczności tej sprawy wynika, że występuje wielość podmiotów. Organ I instancji ustalił legitymację skarżącej przyjmując, że jest właścicielem reklamy. Do takiego wniosku organ doszedł na podstawie danych zamieszczonych na reklamie (adres podmiotu, numer telefonu, adres internetowy, logo), bazy podmiotów w KRS, udziału skarżącej w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie udzielenia zgody na umieszczenie rusztowania oraz uzyskania zgody od Miejskiego Konserwatora Zabytków na umieszczenie reklamy w postaci siatki zabezpieczającej, a ponadto w innych postępowaniach, o których organowi wiadomym było z urzędu (s. [...] dec. I inst.). Ponadto w toku postępowania organ I instancji zwrócił się z zapytaniem do R. B. (Z. "[...]" R. B.), który w piśmie (bez daty) wyjaśnił, że w zakresie zlecenia udzielonego mu przez spółkę I. Sp. zo.o. Sp. k. (ul. [...]) był montaż rusztowań elewacyjnych bez siatek zabezpieczających (siatki zabezpieczające wykonał inwestor we własnym zakresie) oraz demontaż rusztowań po zdemontowaniu siatek przez inwestora (k. [...] akt admin.). Z akt sprawy wynika, że R. B. został wezwany na rozprawę administracyjną wyznaczoną na 5 kutego 2024 r. (wezwanie z 9 stycznia 2024 r. – numer karty nieczytelny, naniesiony ołówkiem). W aktach znajduje się protokół rozprawy z 5 lutego 2024 r., z którego wynika, że stawił się na niej w imieniu skarżącej G. K. (numer karty nieczytelny, naniesiony ołówkiem). Nie ma natomiast w aktach protokołu z tej daty ze stanowiskiem R. B., do którego odwołał się podczas rozprawy sądowej w dniu 12 maja 2026 r. pełnomocnik organu odwoławczego. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I Instancji w tym zakresie, nie przedstawiając dodatkowej, własnej argumentacji. Z powyższego wynika, że – co już wyżej stwierdzono - kwestia legitymacji skarżącej nie została przez organy należycie rozważona. W szczególności nie wyjaśniono, czy decyzję o zamontowaniu siatki z nadrukiem podjął właściciel nieruchomości (skarżąca), czy generalny wykonawca robót budowlanych (I. Sp. z o.o. Sp.k.). Stanowisko organu odwoławczego przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowego jest spóźnione, a ponadto trudne do oceny, skoro w aktach administracyjnych nie ma protokołu rozprawy, w której miał wziąć udział R. B.. Jeżeli podczas rozprawy administracyjnej R. B. złożył zeznania sprzeczne z jego pisemnymi wyjaśnieniami (powołane wyżej pismo), to kwestia ta wymaga wyjaśnienia i oceny przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kolejnym zagadnieniem wymagającym ponownego rozważenia przez organ II instancji, jest prawidłowa kwalifikacja spornej siatki z nadrukiem, tj. czy jest to reklama czy szyld. Stanowisko organu odwoławczego jest w tej kwestii niespójne. Co do zasady organ podzielił ocenę organu I instancji, że jest to reklama, ale w dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że jest to szyld (na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca). Organ odwoławczy nie rozważył dalszych prawnych konsekwencji wynikających z kwalifikacji przedmiotowej siatki jako szyldu. W tym zakresie stanowisko organu nie jest jasne i narusza art. 107 § 3 k.p.a. Tego uchybienia nie konwaliduje spóźnione stanowisko przedstawione przez pełnomocnika organu podczas rozprawy w dniu12 maja 2026 r. Analizując tę sporną kwestię wyjaśnić należy, że definicję reklamy zawiera art. 4 u.d.p. Zgodnie z powołanym przepisem pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Według art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei art. 2 pkt 16c tej ustawy stanowi, że urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. przez szyld należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Dla porządku dodać należy, że nie powinno być w tej sprawie wątpliwości co do możliwości zamieszczenia treści reklamowych w formie wydruku na siatkach ochronnych umieszczanych na rusztowaniach na czas trwania robót budowlanych związanych z elewacją budynku. Taką formę dopuszcza się m.in. w § 4 ust. 1 pkt 2 lit f) uchwały NR LXXXVIII/1671/2023 Rady M. P. z 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 21 lipca 2023 r., poz. 7054). Z powołanych przepisów wynika, że zastosowana w u.d.p. definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co dana reklama promuje, czy o czym informuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna). W orzecznictwie tut. Sądu zwracano już uwagę, że z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Z tak sformułowanej definicja wynika, że nie ma znaczenia, czy na takim nośniku reklamowym lub na tablicy reklamowej jakakolwiek informacja realnie się znajduje. Istotne jest bowiem jedynie, że taki nośnik wraz z elementami konstrukcyjnymi nie jest znakiem drogowym, znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Potencjalnie więc może to być sam nośnik lub tablica pusta (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2023 r. III SA/Po 386/23; i powołane tam orzecznictwo). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. , II GSK 2749/15). Z kolei w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Z tych względów w orzecznictwie wskazuje się, iż wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II GSK 1910/21; wyrok NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., II GSK 410/11; wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II GSK 252/11; NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2321/14; wyrok z dnia 24 marca 2009 r., II GSK 811/08; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 71/08). W powołanym wyżej wyroku tut. Sądu wydanym w sprawie III SA/Po 386/23 podkreślono, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść podkreślając, że nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, a już będzie reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto w judykaturze zwraca się uwagę, że definicja szyldu, jako także tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, mieści się wprost w definicji reklamy, ujętej w art. 4 pkt 23 u.d.p. (np. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2021 r.; VI SA/Wa 1398/21). Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca przede wszystkim akcentuje okoliczność, że nadruk na spornej siatce odtwarza wygląd elewacji, co uzgodniono z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a na mniejszych siatkach jest informacja o adresie nieruchomości. Zdaniem skarżącej zawarte informacje teleadresowe nie promują żadnego podmiotu, a ponadto istotne jest miejsce umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że taki nośnik odpowiadający definicji reklamy lub urządzenia reklamowego może stanowić reklamę w rozumieniu u.d.p. jak również szyld, o ile jest umieszczony na nieruchomości, na której prowadzona jest dana działalność, co ma miejsce w tej sprawie (s. [...] skargi). Mimo przedstawienia przez skarżącą tożsamej argumentacji w odwołaniu, organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tych argumentów, ale – jak już wyżej wskazano – stwierdził, że – "[...] niewątpliwie jest to szyld..." (s. [...] dec. II inst.). Za usprawiedliwione uznać zatem należy wątpliwości skarżącej, dla której stanowisko organu II instancji nie jest jasne, skoro organ przyznał jej rację, a jednocześnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W tym zakresie także doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom organów, w tej sprawie nie zachodzi tożsamość okoliczności faktycznych, gdy idzie o formę i treść reklamy, analizowanych przez tut. Sąd w powołanej przez organy sprawie I SA/Po 215/24 (nieprawomocny wyrok z 3 lipca 2024 r.). W tamtej sprawie chodziło o tablicę reklamową o powierzchni 5,18m2, na której widniała aranżacja wnętrza lokalu pokazowego. Sąd orzekający w sprawie I SA/Po 215/24 uznał, że treść tablicy reklamowej stanowiła wizualną promocję firmy skarżącej i świadczone przez nią usługi. Jednocześnie Sąd stwierdził w tamtej sprawie, że nie jest to szyld. Sąd podzielił wątpliwości skarżącej co do wyrażenia w zaskarżonej decyzji oceny prawnej jej zachowania (działania), które skarżąca jednoznacznie ocenia jako zgodne z prawem. Przy ocenie legalności działań skarżącej istotna jest ocena skutków prawnych wynikających z powołanej przez organy i skarżącą decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z 2 grudnia 2021 r. (nr [...]), decyzji Z. D. M. w P. z 22 listopada 2023 r. (nr [...]) wydanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ustawienie rusztowania), a ponadto powołanej w odwołaniu decyzji Z. D. M. w P. z 29 sierpnia 2022 r. (nr [...]). W aktach administracyjnych brak jest ww. decyzji MKZ, wydanej jeszcze w 2021 r., Sąd nie miał zatem możliwości ustalenia, w jakich okolicznościach i z uwagi na jaką argumentację wnioskodawcy oraz w jakim zakresie zezwolenie to zostało wydane. Sąd zwraca uwagę, że organy nie kwestionują – co do zasady - samego zezwolenia na umieszczenie przez skarżącą siatki z nadrukiem odtwarzającej wizerunek kamienicy, twierdzą natomiast, że decyzja MZK nie zezwalała na umieszczenie siatki na rusztowaniu (s. [...] dec. I inst.). Z akt sprawy wynika z kolei, że do zakresu wydanego zezwolenia odnosił się MZK w pismach z 12 i 18 października 2022 r. (numery kart nieczytelne, naniesione ołówkiem), przesłanych w odpowiedzi na zapytania organu, ale w innym postępowaniu administracyjnym. Według stanowiska MZK, zaakceptował on montaż siatki z nadrukiem bezpośrednio na elewacji budynku, przy czym montaż siatki na rusztowaniu należy tratować jako niezgodny z ww. pozwoleniem. Z powyższego wynika, że skarżąca nie może skutecznie wywodzić uprawnienia do montażu siatki na rusztowaniu z ww. decyzji MZK. Tej oceny nie mogą zmienić wątpliwości skarżącej dotyczące sensu montażu siatki, z uwagi na uwarunkowania techniczne i funkcjonalne, bezpośrednio na remontowanej ścianie budynku (s. [...] skargi). W przypadku drugiej z powołanych podstaw prawnych do zajęcia pasa drogowego, organy powołały się na ww. decyzję ZDM z 22 listopada 2023 r. W przypadku tej decyzji przede wszystkim podkreślić należy, że została ona wydana już po upływie wskazanego przez organ I instancji okresie zajęcia pasa (17 października – 15 listopada 2023 r.) i już po zdjęciu siatki. W tej sytuacji nie mogą mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy twierdzenia organu I instancji dotyczące zawarcia w uzasadnieniu decyzji warunku, w ramach warunków prowadzenia robót, że ZDM nie wyraża zgody na umieszczanie treści reklamowych na rusztowaniu (dotyczy to także siatki zabezpieczającej) bez uprzedniej zgody MKZ i wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego pod ekspozycję reklamy. Nie ma jednak racji skarżąca twierdząc, że tego rodzaju warunek powinien być objęty sentencją decyzji. Przedmiot rozstrzygnięcia organu wynika wprost z art. 39 ust. 3 u.p.d., który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej [...]. W przepisie tym ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady zawartej w art. 39 ust. 1 u.p.d., z której wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń niezwiązanych z potrzebami drogi lub ruchu drogowego. Dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest decyzją uznaniową. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji. Z kolei uzasadnienie takich decyzji, szczególnie negatywnych dla strony, powinno być przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2025 r., III SA/Kr 289/25). Z uwagi na uznaniowy charakter tej decyzji, organ mógł zawrzeć w jej uzasadnieniu warunki dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym i odnoszące się do zakresu udzielonego zezwolenia. Jeżeli powołana wyżej decyzja MZK z 2 grudnia 2021 r. nie zezwalała na montaż spornej siatki na rusztowaniu, a decyzja ZDM z 22 listopada 2023 r. została wydania już po zdjęciu siatki, to istotnego znaczenia nabiera argument skarżącej, która tytuł prawny do montażu siatki z nadrukiem na rusztowaniu wywodzi z wcześniej wydanej decyzji Z. D. M. w P. z 29 sierpnia 2022 r. (nr [...]). Decyzji tej nie ma w aktach administracyjnych. Powołując się na tę decyzje w odwołaniu skarżąca podniosła, że w ww. decyzji została zobowiązana do usunięcia przedmiotowej siatki z nadrukiem w terminie 14 dni od dnia, którym decyzja ta stanie się ostateczna. Na tej podstawie skarżąca twierdzi, że organ dopuścił możliwość dalszej ekspozycji siatki do dnia ostateczności ww. decyzji. Według twierdzeń skarżącej decyzja ta nie była ostateczna na dzień złożenia odwołania (s. [...] odwołania). Do tej istotnej kwestii i argumentacji skarżącej organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie skarżąca wskazała na błędną podstawę prawną zastosowanej przez organ I instancji stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogi publicznej reklamy. Organ powołał się na przepisy uchwały Nr XCI/1749/VIII/2023 Rady M. P. z dnia 24 października 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 8 listopada 2023 r., poz. 9725). Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 12 uchwały), tj. 23 listopada 2023 r., a zatem już po wydaniu decyzji organu I instancji. W dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywała jeszcze uchwała Nr XLV/469/IV/2004 Rady M. P. z dnia 25 maja 2004 r. wydana w tym samym przedmiocie. Uchwała ta była wielokrotnie nowelizowana, a w zakresie zastosowania prawidłowej stawki kluczowe znaczenie ma znajdująca się w aktach administracyjnych uchwała zmieniająca z 19 listopada 2019 r. (nr [...]), która ustaliła stawkę 2 zł, zastosowaną przez organ I instancji w tej sprawie. Z powyższego wynika, że organ I instancji – co do zasady - prawidłowo ustalił okres zajęcia pasa (30 dni) i stawkę opłaty dziennej, mimo powołania błędnej podstawy prawnej. Uchybienie to nie miało zatem istotnego wypływu na prawidłowe wyliczenie nałożonej kary. Rację ma jednak skarżąca, że organ odwoławczy nie zajął w tej kwestii stanowiska, mimo zawartego w odwołaniu zarzutu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które mają charakter procesowy (naruszenie przepisów postępowania), Sąd miał przede wszystkim na uwadze, czy stwierdzone uchybienia mają scharakteryzowaną na wstępie rozważań cechę istotnego wpływu na wynik sprawy. Podzielając krytyczną ocenę skarżącej co do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, w części bez zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, Sąd uznał ostatecznie, że żadne z zarzucanych uchybień nie posiada cechy "istotności", a zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy uzasadniającej wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie ma w tej sprawie wątpliwości, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało 17 października 2023 r. W tej dacie dokonano pierwszej czynności urzędowej – w toku terenowej kontroli pasa drogowego pracownicy organu stwierdzili fakt zajęcia pasa drogowego. W tym dniu organ I Instancji wydał postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego przez reklamę. W orzecznictwie tut. Sądu wskazywano już, że powiązanie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przyjętą przez organ datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest nieuzasadnione w świetle obowiązujących przepisów prawa. Należy wyraźnie rozróżnić dwie kwestie. Kara pieniężna jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Zatem naliczana jest ona od momentu stwierdzenia naruszenia prawa, a nie od daty wszczęcia postępowania administracyjnego (np. wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2025 r. III SA/Po 28/25). Ponadto Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela wyrażone w judykaturze stanowisko, według którego, przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu ich skuteczności. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2024 r. II SA/Gd 1212/23). O wszczęciu postępowania w tej sprawie skarżąca została zawiadomiona w piśmie organu I instancji z 9 stycznia 2024 r., które doręczono skarżącej w dniu 12 stycznia 2024 r. Wszystkie istotne w tej sprawie czynności dowodowe przeprowadzone zostały bez udziału skarżącej, w tym tak kluczowa czynność jak oględziny spornej reklamy z udziałem geodety. Sąd podziela stanowisko skarżącej o naruszeniu przez organ art. 79 k.p.a. Przeprowadzenie oględzin z udziałem strony w tego rodzaju sprawach jest istotne, albowiem - jak słusznie zauważyła skarżąca - została ona pozbawiona możliwości zgłoszenia uwag czy zastrzeżeń odnośnie do dokonanego pomiaru, skoro została zawiadomiona o postępowaniu już po zdjęciu spornej siatki. W orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniach w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia co do zasady dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych nawet przed wszczęciem postępowania, o ile ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie budzi zastrzeżeń. Podstawy do wydania decyzji nie mogą jednak stanowić materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 i następne k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2024 r., III SA/Łd 248/24). Sąd zwraca uwagę, że sporządzony przez geodetę dokument ma walor dowodu z opinii biegłego i jak każdy dowód podlega ocenie z punktu widzenia jego wiarygodności i mocy dowodowej. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. Podkreślić tu jednak należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych. Mając to na uwadze, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca mimo wyrażenia krytycznych uwag co do sposobu pomiaru, w tym sposobu jego udokumentowania, ostatecznie nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego argumentacji, opartej na dowodach, która skutecznie podważyłaby wiarygodność tego dowodu. W ocenie Sądu organy nie naruszyły art. 80 k.p.a., ustalając na podstawie sporządzonej opinii geodety kluczową w sprawie okoliczność faktyczną, tj. łączną powierzchnię obu reklam. Zdaniem Sądu tego ustalenia nie mogą skutecznie podważyć zastrzeżenia skarżącej co do wymogów formalnych jakie powinny spełniać sporządzone w sprawie protokoły. Nie ma w tej sprawie wątpliwości, że protokoły zostały podpisane. Ponadto skarżąca nie przedstawiła przekonującej argumentacji, że wykonane w toku kolejnych kontroli fotografie siatki, sporządzone zostały w innych datach. Należy zgodzić się ze skarżącą, że jednym z podstawowych dowodów z dokumentów w tego rodzaju sprawach powinna być mapa zasadnicza. W orzecznictwie stwierdza się, że wystarczający dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego jest wydruk mapy zasadniczej, która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu. Jest więc oczywiste, że wydruk takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co ma znaczenie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego (np. wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2025 r. VIII SA/Wa 309/25). W aktach administracyjnych brak jest mapy zasadniczej, a uchybienie to skarżąca wiąże z brakiem dokumentu, z którego wynika jaka jest kategoria drogi, której zajęcia miała dopuścić, tj. gminna, powiatowa, wojewódzka, krajowa czy wewnętrzna (s. [...] skargi). W ocenie Sądu okoliczność ta winna być w tej sprawie bezsporna, m.in. została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym w powołanej wyżej sprawie tut. Sądu o sygn. akt III SA/Po 215/24. Na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych tamtej sprawy wyciągu z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią graniczną pasa drogowego ustalono, że chodzi o drogę powiatową. Nie ma zatem podstaw do zarzucenia organowi, że poczynił błędne ustalenia w zakresie ustalenia prawidłowej kategorii drogi. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozważy kwestię legitymacji skarżącej, przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag Sądu. Jeżeli organ stwierdzi, że po stronie skarżącej występuje legitymacja do występowania w tej sprawie, organ w sposób stanowczy wypowie się, czy sporna siatka z nadrukiem była szyldem czy reklamą, odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Ponadto organ wypowie się co do skutków prawnych, w zakresie dysponowania przez skarżącą tytułem prawnym do legalnego eksponowania siatki, wynikających z powołanej w odwołaniu decyzji Z. D. M. w P. z 29 sierpnia 2022 r. (nr [...]). Swoje stanowisko organ II instancji przedstawi w wyczerpującym uzasadnieniu, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej w skrócie: "p.p.s.a"), Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach sądowych (pkt II wyroku) znalazło podstawę prawną w art. 200 p.p.s.a