I SA/Po 229/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: referent stażysta Adrian Piechota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2022r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 6 lipca 2022 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 06 lipca 2022 r., nr [...] ustalił W. L. (dalej zwanemu również skarżącym) jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...] o pow. 541 m2, położonej w miejscowości [...] gmina [...], KW nr [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Wyjaśniono, że Starosta [...] decyzją z 10 listopada 2011 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej. P. I. N. B. dla powiatu [...] wydał następnie zaświadczenia z 15 grudnia 2015 r., nr [...] o zgłoszeniu zakończenia budowy sieci kanalizacji sanitarnej. W związku z powyższym we wskazanej ostatnio dacie stworzono warunki do podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacji sanitarnej. W sprawie sporządzony został 08 lipca 2021 r. operat szacunkowy określający wzrost wartości rynkowej nieruchomości. W ocenie Burmistrza rzeczoznawca prawidłowo określił przedmiot oraz zakres wyceny. Przedstawiono również szczegółowy opis stanu prawnego nieruchomości. Przeanalizowano stan techniczno-użytkowy, stan zagospodarowania oraz stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej nieruchomości. Rzeczoznawca przedstawił opis określający wielkość, charakter oraz stopień zurbanizowania obszaru w którym położona jest szacowana nieruchomość. Wartość rynkową nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Badaniem i analizą objęto rynek nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarze gminy [...] oraz powiatu [...] w okresie od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2016 r. Analizie poddano transakcje gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem organu pierwszej instancji wszystkie czynniki wpływające na ustalenie wartości szacowanej nieruchomości zostały rzetelnie i wyczerpująco uzasadnione. Tok wyliczeń prowadzący do wyniku wyceny uznano za czytelny, kompletny, niezawierający błędów rachunkowych. Wyjaśniono również, że sposób wartościowania cech nieruchomości, wybór metody i sposobu podejścia szacowania, jak również przyjęcie właściwych współczynników korygujących oparty jest na kryteriach stanowiących wiadomości specjalne, które to znajdują się poza kontrolą organu administracji publicznej. Zgodnie z ustaleniami operatu wartość wycenianej nieruchomości przed stworzeniem możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł. Natomiast wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej wynosi [...] zł. Skarżący wniósł odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 grudnia 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję Burmistrza. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."), wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Zaznaczono, że rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo omówił operat szacunkowy. Podzielono stanowisko Burmistrza, że operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ustalając wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w całości lub w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu gminy [...] oraz powiatu [...]. Rzeczoznawca wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonał określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Podzielono pogląd, że dobór cech nieruchomości i przypisanie im wag pozostawione są uznaniu rzeczoznawcy, który opiera się na swej wiedzy specjalistycznej oraz doświadczeniu. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 – dalej w skrócie: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Burmistrza zawarto szeroką analizę operatu szacunkowego. Wyjaśniono również, że kwestia fetoru wydobywającego się z przepompowni została uwzględniona w operacie jako czynnik dotyczący dodatkowych ograniczeń. Skarżący został ponadto zawiadomiony, że podjęte zostały działania zmierzające do rozwiązania problemu odorów wydostających się z kanalizacji. Skarżący wniósł skargę na omówioną powyżej decyzję Kolegium. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Analiza uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja w ocenie skarżącego jest niezgodna z art. 145 ust. 2 u.g.n. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji miał czas na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej do 16 grudnia 2018 r. Podnosi się również, że działka nr [...] nie ma możliwości podłączenia się do sieci, gdyż na terenie posesji nie znajduje się studzienka umożliwiająca takie podłączenie. Na etapie realizacji inwestycji w porozumieniu z kierownikiem budowy zrezygnowano bowiem z instalacji studzienki na terenie wskazanej działki. Podniesiono również, że Kolegium nie odniosło się do kwestii zniszczenia utwardzenia drogi na długości działki skarżącego, która bezpośrednio wiąże się z instalacją kanalizacji. Skarżący podniósł w tym kontekście, że zlecił on naprawę drogi z własnych środków. Zwrócono się przy tym o spowodowanie zwrotu kosztów naprawy drogi powiększonych o odsetki oraz współczynnik inflacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów spełnione zostały wszystkie z przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że wydanie decyzji nastąpiło po upływie przewidzianego na to terminu. Podnosi się również m. in., że działka [...] nie ma możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej. W pierwszej kolejności za niezasługujące na uwzględnienie należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w aktualnym brzmieniu, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. (...). Aktualne brzmienie przytoczonego przepisu stanowi wynik wejścia w życie 23 sierpnia 2017 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 powołanego ostatnio aktu, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (u.g.n.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W realiach niniejszej sprawy wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło 08 listopada 2018 r. Wskazanego dnia doręczono bowiem skarżącemu zawiadomienie z 07 listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W konsekwencji w sprawie znajdowały zastosowanie postanowienia art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą nowelizującą. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło zdaniem organów 15 grudnia 2015 r. Wskazanego dnia P. I. N. B. dla powiatu [...] wydał zaświadczenie o zgłoszeniu zakończenia budowy sieci kanalizacji sanitarnej. W konsekwencji termin na wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej upływał 15 grudnia 2018 r. Jak wskazano to już wcześniej przed upływem tego terminu, tj. 07 listopada 2018 r. sporządzone zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które zostało doręczone skarżącemu 08 listopada 2018 r. W konsekwencji nie sposób przyjąć aby w sprawie naruszone zostały postanowienia art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W ocenie Sądu zapadłe w sprawie decyzje nie czynią jednak zadość wymogą k.p.a. Zgodnie z art. 11 powołanego aktu, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W świetle zaś postanowień art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z kolei z art. 107 § 3 powołanego aktu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na tle przytoczonego ostatnio przepisu wskazuje się, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie jest jednak realizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę [tak: wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3047/20]. Podkreślić również należy, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności właśnie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania [por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., IV SA/Po 63/21 oraz powołane tam orzecznictwo]. W ocenie Sądu organy obu instancji nie odniosły się do wszystkich argumentów skarżącego podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Nie wyjaśniono w żaden sposób czy podnoszona przez skarżącego okoliczność niezlokalizowania na spornej działce [...] studzienki kanalizacyjnej wpływa czy też nie na możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnieść należało się do argumentów podnoszących, że o możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej można mówić wyłącznie w sytuacji zlokalizowania na wskazanej działce studzienki. Ustosunkowanie się do powyższych argumentów należało uznać tym bardziej za konieczne w świetle podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o umorzeniu prowadzonego względem niego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości sąsiedniej działki nr [...] na której zlokalizowana została studzienka kanalizacyjna. Należy również mieć na uwadze, że z pisma Z. M. [...] z 03 czerwca 2022 r. wynika, że podmiotem wydającym opinię o możliwości przyłączenia do spornej sieci jest A. S.A. W aktach sprawy brak jest tymczasem jakiegokolwiek dokumentu sporządzonego przez wskazany podmiot świadczącego o możliwości podłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacji sanitarnej. W kontekście sformułowanego w uzasadnieniu skargi wniosku o spowodowanie zwrotu kwoty wydatkowanej przez skarżącego na naprawę drogi powiększonej o odsetki oraz wskaźnik inflacji należy wskazać, że wniosek tego rodzaju nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie przez tutejszy Sąd. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1 powołanego aktu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 analizowanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do "spowodowania" zwrotu wskazanej przez skarżącego kwoty. Dokonując jednak w ramach kompetencji Sądu administracyjnego kontroli zgodności z prawem zapadłych w sprawie decyzji dostrzec należy, że nie odniesiono się w nich do argumentów wskazujących na zniszczenie w wyniku prac związanych z budową sieci kanalizacyjnej utwardzonej drogi gruntowej. W szczególności nie wyjaśniono w żaden sposób czy okoliczności ta jest czy też nie istotna z punktu widzenia szacowania wartości nieruchomości. Odnieść należało się do argumentów skarżącego odwołujących się do postanowień art. 148 ust. 4 u.g.n. Zgodnie bowiem z tym przepisem, na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Mając na uwadze treść przytoczonego przepisu należało oczekiwać od organów wyjaśnienia czy możliwe jest zastosowanie wynikającej z niego normy prawnej w sprawie skarżącego. W przypadku zaś braku możliwości zastosowania wskazanej regulacji organy winny wskazać skarżącemu tryb w jakim możliwe jest rozpatrzenie jego żądania zwrotu zwaloryzowanych kwot przeznaczonych na utwardzenie drogi zniszczonej na skutek budowy sieci kanalizacji sanitarnej. W ocenie Sądu z uwagi na charakter stwierdzonych powyżej uchybień za przedwczesne należy uznać czynienie definitywnych rozważań w przedmiocie legalności ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej. Czynienie przez Sąd rozważań w powyższym zakresie musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem prawidłowego postępowania administracyjnego realizującego zasadę przekonywania jak i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizacja powyższych zasad wymaga zaś aby w toku postępowania administracyjnego odniesiono się do wszystkich argumentów skarżącego. Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej wykładni prawa. W szczególności obowiązkiem organów będzie kompleksowe odniesienie się do wszystkich argumentów skarżącego kwestionujących możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanego ostatnio aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.