I SA/Po 178/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia WSA Marek Sachajko Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 12 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, kolegium), po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora Rejonowego P. (prokurator), odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] (PMP) z 19 czerwca 2018 r., którą na podstawie art. art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1226 ze zm.; dalej: u.k.p.) cofnięto Z. S. (uczestnikowi postępowania) uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, co następuje: Ostateczną decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta (dalej: decyzja z 19 czerwca 2018 r. ) Prezydent Miasta cofnął uczestnikowi postępowania uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, nr [...], nr druku [...] wydane w dniu 18 lipca 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent Miasta wskazał, że na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego P. w P.. VIII Wydział Karny, z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt VIII K 539/16 (dalej: wyrok SR) wobec strony orzeczono środek kamy w postaci sześcioletniego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych liczonego od dnia zatrzymania, tj. od dnia 19 maja 2016 r. do dnia 17 maja 2022 r. włącznie. W związku z powyższym wyrokiem na podstawie przepisu art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego (k.k.w.) oraz przepisu art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p, Prezydent Miasta uznał, że jest zobowiązany do wydania decyzji cofającej stronie posiadane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami. W samej jednak sentencji decyzji nie wskazano jednak dokładnie okresu na jaki cofnięto uprawnienia. W dniu 29 maja 2025 r. prokurator wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw od ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 czerwca 2018 r. Zarzucił, że powyższe rozstrzygniecie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa art. 182 § 2 k.k.w. oraz przepisu art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. ponieważ w decyzji nie został wskazany ściśle określony przez sąd rejonowy okres cofnięcia stronie uprawnień. W związku z powyższym zdaniem prokuratora doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystaniu z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło dalej, że decyzja z 19 czerwca 2018 r. w żaden sposób nie stworzyła skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wyjaśniono, że sześcioletni okres cofnięcia stronie uprawnień, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego zakończył się już bowiem ponad 3 lata temu. Jest to już obowiązek całkowicie wygasły dla strony. Organ administracji, poza literalnym niewskazaniem tego okresu w samej sentencji dokładnie określił go i co najważniejsze prawidłowo obliczył w samym uzasadnieniu. Strona nie wniosła również odwołania od przedmiotowej decyzji, a więc sprawa uznała za nie budzącą wątpliwości. Wyjaśniono dalej, że choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie wydającym zaskarżoną decyzję podzieliło stanowisko prokuratora o tym, że okres cofnięcia uprawnień powinien być wskazany w sentencji decyzji organu I instancji, lecz nie przesądzało to, że decyzja z 19 czerwca 2018 r. automatycznego stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej rażącego naruszenia prawa, który bezwzględnie wymaga przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nadto, że prokurator, podnosząc naruszenie przez Prezydenta Miasta art. 182 § 2 k.k.w., art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. zakwestionował nieprawidłową, jego zdaniem, wykładnią przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm. dalej: rozp. MIB), a to właśnie ten przepis został przywołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta, a wynikało z niego, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgadzając się ze stanowiskiem prokuratora wywodzonym z art. 182 § 2 k.k.w. i art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. przyznało, że Prezydent Miasta faktycznie wadliwie zinterpretował przepis rozporządzenia. Naruszenie to nie mogło jednak, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego , to zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Skoro bowiem wymagana jest polemika prawna z przepisem zastosowanym przez organ, która prowadzi tylko do odmiennej interpretacji tego przepisu - to nie można uznać, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazało, że różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Pismem z dnia 2 grudnia 2025 r. prokurator wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 czerwca 2018 r., mimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 182 § 2 k.k.w. w zw. art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., polegającym na zaniechaniu przez organ I instancji wskazania w treści rozstrzygnięcia okresu (daty początkowej oraz końcowej), na jaki Z. A. S. cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji z 19 czerwca 2018 roku, sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Stanowisko prokuratora o tym, że decyzja z 19 czerwca 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa, jest słuszne. Przyznać jednak należy rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , że naruszenie to nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.: obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 dalej: k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10; wszystkie powoływane orzeczenia dostęne na stronie: baza CBOSA). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por.m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2565/10, wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa polega na załatwieniu sprawy w taki sposób, który stanowi zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż konieczność zapewnienia stabilności decyzji administracyjnej (por.m.in. wyroki NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3122/18, z 28 października 2020 r" sygn. akt II OSK 2886/18, z 26 maja 2020 r" sygn. akt II OSK 3165/19). Tak kwalifikowanych wad decyzja Prezydenta Miasta nie zawiera. Niesporne było, że w treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 19 czerwca 2018 r. nie określono początkowej i końcowej daty okresu cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę tego orzeczenia stanowił art. 103 ust. 1 pkt 4 uk.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Podstawę tę współkształtował także art. 182 § 2 k.k.w. , z którego wynika, że organ administracji, któremu w trybie art. 182 § 2 k.k.w. przesłany został odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Organ ma zatem nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jednak wątpliwości, że wskazane powyżej pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 698/09). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać ani określić w węższym zakresie orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej reguluje art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta jest związaną zwłaszcza z ich funkcją, jak i charakterem. W tym kontekście w znacznym uproszczeniu należy stwierdzić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji. Rolą zaś uzasadnienia jest wyjaśnienie adresatowi decyzji, dlaczego owa indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treść zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować. Z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika przy tym obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, zatem konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. Reasumując, należy stwierdzić, że organ administracji może cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko w zakresie wynikającym z wyroku sądu karnego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, tj. w określonym przez sąd zakresie przedmiotowym i na ściśle wskazany okres wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji, ze wskazaniem daty początkowej i końcowej okresu, na który cofnięte zostały uprawnienia. Zakres cofnięcia uprawnień w decyzji z 19 czerwca 2018 r. określono jedynie poprzez wskazanie, że dotyczy kierowania pojazdami kategorii B, z podaniem danych identyfikujących dokument uprawniający do prowadzenia pojazdów. W sentencji decyzji nie oznaczono okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Daty wyznaczające początek i koniec obowiązywania cofnięcia uprawnień wskazano jedynie w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu świadczy to o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Należy jednak także wziąć po uwagę, że w dacie wydawania decyzji z 19 czerwca 2018 r. obowiązywał przepis § 17 rozp. MIB, zgodnie z którym w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie § 17 ust. 2 rozp. MIB, w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. W orzecznictwie przeważający był pogląd, który WSA w Poznaniu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, o tym, że przepis § 17 rozp. MIB był niezgodny, a więc naruszał, następujące przepisy ustaw: (a) statuujący zakres rozstrzygnięcia przepis art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz (b) regulujący składniki decyzji administracyjnej przepis art. 107 § 1 k.p.a., co w zasadzie zgodnie przyjmowano za podstawę odstąpienia od stosowania § 17 ust. 1 rozp. MIB i formułowania rozstrzygnięć o cofnięciu uprawnień zgodnych z art. 182 § 2 k.k.w. Tym niemniej dostrzec należy, że zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które aprobowały decyzje redagowane zgodnie z literalnie odczytywanym przepisem (zob. np. wyroki WSA: w Gliwicach z 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/GI 616/17; w Gorzowie Wlkp. z 16 października 2025 r" sygn. akt II SA/Go 176/25; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2347/19). To, iż uzasadnienia tych orzeczeń nie wskazują by analizowano w nich zgodność § 17 ust. 1 rozp. MIB, w zakresie regulacji pomijaniu w sentencjach decyzji wskazania na datę początkową i końcową okresu na jaki cofane są nimi uprawnienia do kierowania pojazdami, z przepisami k.p.a., u.k.p. i k.k.w, nie zmienia tego, że orzeczenia takie zapadły. A więc nie można uznać, że istnienie obowiązku opisania w treści rozstrzygnięcia zakresu czasowego cofnięcia uprawnień było oczywiste. Przeciwnie, wywiedzenie konieczności nierespektowania § 17 ust. 1 rozp. MIB wymagało od sądów przedstawienia nieoczywistej - z punktu widzenia organów - wykładni prowadzącej w ostatecznym rozrachunku do pominięcia powszechnie obowiązującego przepisu rozporządzenia. Należy też dostrzec, że wśród licznych wyroków sądów administracyjnych, którymi eliminowano z obrotu prawnego decyzje niewskazujące w rozstrzygnięciu dat wyznaczających okres cofnięcia uprawnień, brak jest (a w każdym razie sądowi w składzie rozpoznającym nie są znane) orzeczeń czyniących to na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), który obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa wymienionym w art. 156 k.p.a. Sądy decyzje takie zgodnie uchylały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie nie wyrażano zatem powszechnie poglądu, by naruszenie prawa, takie jak cechujące decyzję z 19 czerwca 2018 r., miały charakter rażący. Powyższe świadczy o tym, że naruszenie to nie może być uznane za jaskrawe i oczywiste, a tylko do eliminacji aktów dotkniętych takimi wadami służy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, w rozpoznawanej sprawie przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji z 19 czerwca 2018 r., przemawia również brzmienie art. 103 ust. 3 u.k.p., zgodnie z którym: "[sjtarosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie (...)". Za przyczynę taką w rozpoznawanej uznać należy upływ okresu zakazu prowadzenia pojazdów wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego P. z 7 listopada 2017 r. sygn. akt VIII K 539/16. Obowiązek zastosowania tego przepisu, w sytuacji wypełnienia przez uczestnika postępowania obowiązku uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji i braku innych przeszkód do przywrócenia uprawnień (np. orzeczenia kolejnych zakazów prowadzenia pojazdów), podważa twierdzenie prokuratora o dożywotniej utracie uprawnień na podstawie decyzji z 19 czerwca 2018 r. Z opisanych tu przyczyn WSA w Poznaniu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska wyrażonego m. in. w wyroku NSA z 8 lipca 2025 r. sygn. akt II GSK 2806/24 oraz wyroku WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 42/24. Dlatego Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).