I SA/Po 1598/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] z dnia [...], nr [...].

Zarząd Związku Międzygminnego "X.", postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [...], odmówił Z. T. (dalej zwanemu również skarżącym) wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty częściowego umorzenia zobowiązania podatkowego - opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi tj. do wysokości [...] zł rocznie. Z uzasadnieniu postanowienia wynika, że skarżący, pismem z dnia 15 stycznia 2016 r., zwrócił się do organu I instancji z prośbą o wydanie decyzji "o określenie" wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], w kwocie [...]zł rocznie. W postanowieniu zaznaczono, że w prawidłowo złożonej deklaracji od wskazanej powyżej nieruchomości zadeklarowano zamieszkiwanie przez jedną osobę. Potwierdzenie złożenia deklaracji wraz z indywidualnym kontem skarżący otrzymał dnia 07 sierpnia 2013 r. Mając na uwadze, że organ może zgodnie z art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm. – dalej w skrócie: "u.c.p."), wydać decyzję określającą wyłącznie w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo w razie uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, stwierdzono, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie jest niemożliwe. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest daniną publiczną i nie jest uzależniona od zawarcia przez właściciela nieruchomości jakiejkolwiek umowy. W ocenie organu I instancji wniosek skarżącego należało potraktować jako zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaznaczono jednak, że takiej instytucji nie przewiduje ustawodawca. Uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "X." z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...] wprost ustala miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od mieszkańca. W ocenie organu I instancji odebranie przez skarżącego potwierdzenia złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy traktować jako przyjęcie określonej tam opłaty. Również uznanie wniosku skarżącego za wniosek o umorzenie nie umożliwia jego merytorycznego rozpoznania, bowiem na chwilę złożenia wniosku brak jest zaległości. Obecnie obowiązujące regulacje nie dają możliwości umorzenia opłaty niebędącej zaległością podatkową. W kontekście postanowień art. 165a Ordynacji podatkowej wskazano, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania podatkowego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tj. do pozytywnego rozpoznania złożonego wniosku. W ocenie skarżącego postanowienie organu I instancji zostało wydane w sposób bezprawny, z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego przepisy prawa pozwalają na pozytywne rozpoznanie złożonego wniosku. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że jest osobą w wieku 65 lat o znacznym stopniu niepełnosprawności, uprawnioną do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Na skutek rozpoznania zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 15 września 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy wymienione na wstępie postanowienie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.c.p. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. – w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Powyższe oznacza, że złożenie poprawnej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powoduje, że nie jest potrzebne, ani możliwe wydawanie decyzji administracyjnej, a tym samym prowadzenie jakiegokolwiek postępowania w tej sprawie. Prowadzenie postępowania staje się niezbędne jedynie w sytuacji niezłożenia tego rodzaju deklaracji bądź powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych we wniosku. Zaznaczono, że skarżący w niniejszej sprawie złożył deklarację "śmieciową" i brak było przesłanek do powzięcia wątpliwości co do prawdziwości zawartych w niej danych. Odnośnie częściowego umorzenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazano, że tego rodzaju ulga nie jest przewidziana w obecnie obowiązujących przepisach prawa. Możliwe jest jedynie rozłożenie podatku na raty bądź też odroczenie terminu płatności. Zaznaczono również, że skarżący nie posiada zaległości z tytułu opłaty z uwagi na co brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie zastosowania ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej. Umorzenie w całości bądź w części zaległości jest dopuszczalne jedynie w sytuacji uprzedniego zaistnienia zaległości, których skarżący nie posiada. Ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi przedmiot skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto wniesiono o przyznanie skarżącemu prawa pomocy oraz o przeprowadzenie rozprawy podczas jego nieobecności. Wniesiono również o obciążenie organu kosztami procesu według norm przepisanych. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane w bezprawny sposób, z rażącym naruszeniem prawa, w tym z naruszeniem przepisów Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, odnosząc się do powołanej w postanowieniu organu pierwszej instancji podstawy prawnej, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. – Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia na podstawie art. 165a Ordynacji podatkowej winno być jednak poprzedzone zbadaniem przez właściwy organ istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postępowanie nie może być wszczęte w szczególności, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r., VI SA/Wa 2450/11 – orzeczenie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Inne przyczyny, o których mowa w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, to w szczególności brak w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpatrzenia żądania danej treści w trybie postępowania podatkowego, sytuacja, w której w danej sprawie toczy się postępowanie podatkowe, czy też sytuacja, w której wydana już została decyzja podatkowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., III SA/Wa 3313/08, orzeczenie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzeczeń tych jednoznacznie wynika, że zanim właściwy organ wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zobowiązany ustalić ponad wszelką wątpliwość przedmiot żądania podmiotu wnoszącego podanie i wykazać, że postępowanie w tym zakresie nie może się toczyć. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, zauważyć należy, że analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie poddanej sądowej kontroli podjęte zostały jakiekolwiek czynności w celu ustalenia przedmiotu żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 15 stycznia 2016 r., który wpłynął do organu 18 stycznia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r., główny księgowy Związku Międzygminnego "X.", działając z upoważnienia zarządu, odmówił wszczęcia postępowania "w sprawie określenia wysokości opłaty częściowego umorzenia zobowiązania podatkowego – opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi tj. do wysokości [...] zł rocznie". Z sentencji omawianego postanowienia nie sposób zatem wywieść, czy odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie "określenia wysokości opłaty", czy "częściowego umorzenia zobowiązania podatkowego". Zauważyć jednak należy, że tak sformułowana sentencja postępowania łączy w sobie dwa zasadniczo odrębne przedmioty postępowania. Pierwszym jest określenie wysokości daniny publicznoprawnej. Podstawę prawną takiego postępowania stanowi w sprawach podatkowych, co do zasady, art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, natomiast w odniesieniu do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.). Drugim przedmiotem postępowania, do którego odnosi się sentencja postanowienia organu pierwszej instancji jest częściowe umorzenie zobowiązania podatkowego. W tym zakresie podstawę prawną stanowi art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Sentencja postanowienia organu pierwszej instancji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, w jakim zakresie organ odmówił wszczęcia postępowania. Nie wynika z niej w szczególności, czy odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty, czy częściowego umorzenia opłaty. Wskazówki co do przedmiotu postępowania, którego wszczęcia odmówiono nie wynikają także z uzasadnienia omawianego postanowienia. Co więcej, pozostaje ono w sprzeczności z jego sentencją. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że "wniosek [skarżącego z dnia 15 stycznia 2016 r.] należało jednak potraktować jako wniosek o zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". W rezultacie z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że przedmiotem analizy był "wniosek o zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", natomiast z sentencji wynika, że odmówiono wszczęcia postępowania "w sprawie określenia wysokości opłaty częściowego umorzenia zobowiązania podatkowego – opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi tj. do wysokości [...] zł rocznie". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiot postępowania dotyczącego zwolnienia z opłaty nie jest tożsamy przedmiotem postępowania w zakresie częściowego umorzenia opłaty. W związku z powyższym, akt wydany przez organ pierwszej instancji pozostaje całkowicie niespójny, gdyż uzasadnienie nie odnosi do jego sentencji. W rezultacie naruszony został art. 217 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej poprzez wadliwe sformułowanie sentencji, w sposób uniemożliwiający stwierdzenie, w jakim przedmiocie postanowienie zostało wydane. Ponadto naruszono art. 217 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia, w sposób uniemożliwiający wywiedzenie okoliczności faktycznych, na podstawie których wydane zostało rozstrzygnięcie. W szczególności kontrola zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, pozwala na stwierdzenie, że organ nie ustalił treści żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 15 stycznia 2016 r. Mając wątpliwości w tym zakresie, organ winien był wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania, ewentualnie do wskazania okoliczności faktycznych lub prawnych, na których opiera swój wniosek. Z akt sprawy wynika natomiast, że nie podjęto w tym celu żadnych czynności. Wniosek skarżącego wpłynął do organu 18 stycznia 2016 r., natomiast postanowienie wydano już 25 stycznia 2016 r. W aktach nie ma śladu jakichkolwiek czynności procesowych, które zostały podjęte przez organ po wpłynięciu wniosku. Podsumowując tę część, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji narusza art. 217 § 1 pkt 5 i art. 217 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez błędne sformułowanie sentencji i wadliwe uzasadnienie będące wynikiem braku analiz organu w zakresie ustalenia treści i podstawy prawnej żądania skarżącego. W rezultacie organ zatem nie tylko nie ustalił przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domagał się skarżący, ale też nie wskazał, w jakim zakresie odmówił wszczęcia postępowania. Dodatkowo, wskazać należy, że zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. W świetle tego przepisu uprawnienia organów podatkowych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego przysługują zarządowi związku międzygminnego. Podobna konkluzja wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. – Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Upoważnienia do delegowania kompetencji zarządu w sprawach omawianych opłat na inne podmioty, w tym – jak w okolicznościach sprawy poddanej sądowej kontroli – na głównego księgowego, nie zawierają ani przepisy wskazanych powyżej ustaw, ani przepisy Uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "X." z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności (Dz. U. Województwa Wielkopolskiego z 2013 r., poz. 3429), ani także przepisy statusu Związku Międzygminnego "X.". W tej sytuacji stwierdzić należy, że pełne odesłanie do przepisów ordynacji podatkowej zawarte w art. 6q u.c.p. prowadzi do wniosku, że jedyną podstawą prawną udzielenia innemu niż wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd związku międzygminnego podmiotowi upoważnienia do załatwiania spraw związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest art. 143 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie powinno mieć więc formę pisemnego upoważnienia wydawanego wyłącznie przez właściwy organ, jakim jest w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarząd związku międzygminnego. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji, rozpatrując ponowienie wniosek skarżącego z dnia 15 stycznia 2016 r. z uwzględnieniem przytoczonych wyjaśnień co do sposobu postępowania, winien złożyć do akt sprawy sporządzone w formie pisemnej upoważnienie dla głównego księgowego do załatwiania spraw w imieniu zarządu i w ustalonym zakresie. Brak takiego dokumentu w aktach sprawy uniemożliwia bowiem efektywną kontrolę tego, czy postanowienie zostało wydane przez upoważnioną osobę. Konkludując, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji, rozpatrując ponowienie wniosek skarżącego z dnia 15 stycznia 2016 r., winien w pierwszej kolejności ustalić, wszczęcia jakiego postępowania domagał się skarżący, wnosząc do organu żądanie. Następnie organ winien zbadać, czy postępowanie w danym przedmiocie może się toczyć, czy istnieją podstawy do odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 165a Ordynacji podatkowej. W przypadku, gdyby sprawa nie była rozpatrywana przez zarząd związku międzygminnego, do akt sprawy winno zostać złożone upoważnienie wydane według zasad określonych w art. 143 Ordynacji podatkowej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016 r. nr 718 ze zm.), jak w sentencji wyroku.