I SA/Op 792/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 września 2025 r., nr IN.II.7581.20.2025.KWO w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. S.A. w W. [dalej: Spółka, skarżąca, strona] jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 3 września 2025 r., nr IN.II.7581.20.2025.KWO, w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta Opola [dalej: Prezydent, organ I instancji], pismem z 8 grudnia 2023 r. zawiadomił Spółkę, że dokonał waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie dotyczącym nieruchomości ujętych w wykazie stanowiącym załącznik do pisma. Nawiązując do powyższego pisma, skarżąca wystąpiła do Prezydenta o wydanie decyzji w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa. Pismem z 23 stycznia 2024 r. organ I instancji poinformował skarżącą o braku podstaw do wydania w sprawie decyzji. Pismem z 26 lutego 2024 r. Spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu ponaglenie na bezczynność Prezydenta, wyrażającą się w braku wszczęcia postępowania i niewydaniu decyzji w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pismem z 19 marca 2024 r. SKO w Opolu uznało, że Spółce w sprawie niniejszej nie przysługuje ponaglenie, ponieważ w badanym przypadku brak jest zawisłości sprawy administracyjnej, a także brak jest normatywnych podstaw do uruchomienia postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organów, Spółka wniosła do Sądu skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wyrażającą się w niewszczęciu postępowania oraz niewydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, prawomocnym obecnie wyrokiem z 10 października 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 73/24, rozpoznał sprawę, wskutek czego: 1) zobowiązał Prezydenta do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, 3) stwierdził, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Strony postępowania sądowego nie skorzystały z prawa wniesienia skargi kasacyjnej. W takim stanie sprawy, organ I instancji decyzją z 10 stycznia 2025 r., nr [...], ustalił zwaloryzowaną opłatę roczną w wysokości 4.682,38 zł z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nieruchomości gruntowych wymienionych w decyzji. Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie. Wojewoda decyzją z 17 kwietnia 2025 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent, decyzją z 7 maja 2025 r., nr BNSP.6826.23.2023.PS, ustalił od 1 stycznia 2026 r. zwaloryzowaną opłatę roczną w łącznej wysokości 4.003,40 z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nieruchomości gruntowych wymienionych w decyzji, stanowiących własność Spółki. Postanowieniem z 22 maja 2025 r., nr [...], Prezydent sprostował oczywistą omyłkę rachunkową, zawartą w decyzji z 7 maja 2025 r. Z postanowienia tego wynika, że – po prawidłowym zsumowaniu wartości liczbowych – zwaloryzowana opłata roczna wynosi 3.848,73 zł. Od decyzji organu I instancji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa] oraz art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2026 r. poz. 399) [dalej: ugn] w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2025 r. poz. 6) [dalej: upp]. Skarżąca zarzuciła błędne zwaloryzowanie opłaty rocznej. W ocenie Spółki organ powinien był dokonać waloryzacji opłaty na podstawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa GUS wyłącznie za ostatni rok. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją z 3 września 2025 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Opolu z 10 października 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 73/24. Dalej stwierdził, że dokonanie waloryzacji zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 4 ugn, tj. przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, jest prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego istotą waloryzacji jest uaktualnienie wartości świadczenia pieniężnego wynikające z jego zmiany wskutek upływu czasu. W rozpatrywanej sprawie celem waloryzacji jest dostosowanie wysokości opłaty do zmiany wartości siły nabywczej pieniądza następującej w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru lub też od jej poprzedniej waloryzacji. Z istoty waloryzacji wynika więc, że powinna ona prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, który upłynął od dnia ustalenia jego pierwotnej wartości. Zatem wykluczyć należy przeprowadzenie waloryzacji opłaty, poprzez jej podniesienie wyłącznie o ostatni z publikowanych wskaźników, tak bowiem przeprowadzona waloryzacja nie doprowadziłaby do osiągnięcia jej zasadniczego celu w postaci przywrócenia ekonomicznego znaczenia należnego świadczenia. Wykorzystanie zatem jedynie wskaźnika z roku poprzedzającego waloryzację i podniesienie o niego opłaty z tytułu przekształcenia nie doprowadziłoby do przywrócenia jej rzeczywistej wartości z daty przekształcenia. Wojewoda zaznaczył, że zastosowana przez organ I instancji metoda procentu składanego polegająca na przemnożeniu opłaty dotychczasowej narastająco przez wskaźniki inflacyjne za lata 2019-2024 jest prawidłowa. Obliczona wartość opłaty powinna podlegać corocznej kapitalizacji, a nie prostemu sumowaniu składników za poszczególne lata. Jako że każdy ze wskaźników obrazuje poziom cen towarów i usług w odniesieniu do roku poprzedniego, przy obliczeniu skumulowanej inflacji, o którą w ocenie organu odwoławczego należałoby przeprowadzić waloryzację, właściwe jest zastosowanie metody procentu składanego, co też organ I instancji uczynił. W zaistniałym przypadku upływ czasu obejmuje okres od 2019 r. do 2024 r., zatem niezbędne jest zastosowanie wszystkich wskaźników średniorocznych zmian cen odzwierciedlających ich wahania w tym okresie. Za cały ten okres nie ogłoszono jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, więc zasadne było uwzględnienie średniorocznych wskaźników inflacyjnych ogłoszonych w poszczególnych latach przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mechanizm tego typu czyni zadość istocie waloryzacji, która sprowadza się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia i zarazem odpowiada wykładni art. 5 ugn. Powyższą decyzję Spółka zaskarżyła w całości, zarzucając naruszenie: a) art. 7 kpa, poprzez nieuznanie, że organ I instancji naruszył wymieniony przepis i wydał decyzję w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji, w której w sposób błędny ustalono wysokość zwaloryzowanej opłaty, nie uwzględniając interesu strony postępowania, b) art. 7a kpa, poprzez nieuznanie, że organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bez rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. art. 5 ust. 4 ugn na korzyść strony, co skutkowało wydaniem decyzji, w której w sposób błędny ustalono wysokość zwaloryzowanej opłaty, nie uwzględniając interesu strony postępowania, c) art. 5 ust. 1 i 4 ugn w zw. z art. 10 ust. 1 upp, poprzez nieuznanie, że organ I instancji dokonał w sposób błędny waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. w ten sposób, że nową opłatę ustalił w oparciu o metodę procentu składanego, podczas gdy waloryzacja winna opierać się o pojedynczy wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji w całości, przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia, ewentualnie w przypadku uchylenia jedynie decyzji organu II instancji – przekazanie sprawy organowi II instancji do dalszego prowadzenia, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji rozpoznającej sprawę co do jej istoty zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że waloryzacja opłaty powinna nastąpić na podstawie art. 5 ust. 4 ugn, przy uwzględnieniu pojedynczego wskaźnika. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił w sposób szczegółowy sposobu obliczenia opłaty, a wskazał jedynie końcową wysokość opłaty. Dokonanie przez Prezydenta waloryzacji opłaty w sposób odmienny niż poprzez zwaloryzowanie tej opłaty o pojedynczy wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS jest niezgodne z art. 5 ust. 4 ugn w zw. z art. 10 ust. 1 upp. Interpretowanie art. 5 ust. 4 ugn jako pozwalającego na dokonanie waloryzacji w oparciu o sumę wskaźników albo ich średnią bądź też poprzez przemnożenie przez wszystkie dotychczasowe obowiązujące wskaźniki (od roku dotychczas obowiązującej opłaty) lub zastosowanie procentu składanego jawi się jako wykładnia sprzeczna z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W toku rozprawy pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko Wojewody wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak stanowi art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na zasadzie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Jednakże na podstawie art. 145a § 1 ppsa w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ppsa, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Powołany przepis pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nie pozwala jednak na zobowiązanie organu w sytuacji, gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2865/17). Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie wnosiła też o to strona. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że jest mu wiadome z urzędu, iż NSA w sformułował stanowisko, zgodnie z którym procedura waloryzacji opłaty jest odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 upp. Ustawodawca wyodrębnił postępowanie w tym przedmiocie oraz określił konkretną formę działania organu administracji publicznej – pisemne zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Przepis art. 10 upp nie pozostawia wątpliwości co do rozumienia jego treści. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Przepis art. 104 § 1 kpa nie znajduje zastosowania, ponieważ ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 upp formę działania organu administracji. Wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty, o której mowa w art. 7 ust. 8a upp. Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje wysokość zwaloryzowanej opłaty. Ustawodawca zdecydował o wyłączeniu stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym waloryzacji opłaty przekształceniowej. W konsekwencji brak podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa (tak np. NSA w wyroku z 10 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 1559/24). W sprawie rozpoznanej przez Sąd wystąpiły jednak okoliczności określone w art. 153 i art. 170 ppsa. Z przepisów tych wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wiążący charakter wskazań i wykładni przepisów prawa oznacza, że skutki wydanego wyroku wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując na prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, ale także na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wcześniej popełnionych wadliwości (wyrok NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 744/24). W sprawie niniejszej przepisy powszechnie obowiązujące nie uległy zmianie, a prawomocny wyrok WSA z 10 października 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 73/24, pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążący dla Sądu meriti. W wyroku tym zobowiązano Prezydenta do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a w jego uzasadnieniu stwierdzono, że waloryzacji opłaty dokonał właściwy organ z urzędu, zawiadamiając o tym właściciela nieruchomości. Jeżeli strona nie zgadza się z określoną wysokością opłaty ustaloną przez organ w administracyjnym toku czynności uregulowanych w przepisach upp, to w sprawie mającej charakter sprawy administracyjnej, albowiem ustawodawca nie wyłączył tego trybu, jak uczynił to w ugn, zasadne jest poddanie tego działania kontroli legalności w instancyjnym toku postępowania, w szczególności z tego powodu, że zawiadomienie niewątpliwie nakłada na stronę określone ciężary finansowe. Zatem o ile Sąd nie przesądził o treści decyzji, o tyle wiążąco wskazał formę załatwienia sprawy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą stanowisko powyższe pozostaje wiążące na zasadzie art. 153 i art. 170 ppsa. Nie można więc zaskarżonej decyzji (wydanej w tej konkretnej sprawie administracyjnej) skutecznie postawić zarzutu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której postępowanie było bezprzedmiotowe. Art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest komunikatem, że organ administracji publicznej nie stwierdził cech sprawy administracyjnej w okolicznościach faktycznych poddanych mu pod rozstrzygnięcie i odnoszących się do konkretnego podmiotu. Taki akt cechuje trwałość właściwa wszystkim decyzjom. Wydanie takiej decyzji oznacza, że organ administracji publicznej nie dopatrzył się podstaw do skonkretyzowania praw i obowiązków adresata w ustalonych okolicznościach faktycznych. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Wskutek jej wydania nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Decyzje umarzające postępowanie wydawane są wyłącznie na podstawie art. 105, z powodu braku w systemie prawnym przepisu prawa materialnego, który by mógł skonkretyzować sytuację prawną strony w stwierdzonych okolicznościach faktycznych (tak: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 105, pkt 17 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W uwarunkowaniach sprawy niniejszej umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości oznaczałoby równocześnie, że brak jest podstaw do ukształtowania stosunku prawnego, którego przedmiotem byłby obowiązek uiszczenia świadczenia z tytułu (zwaloryzowanej) opłaty, a tym samym organ właściwy w sprawie nie mógłby już zwaloryzować opłaty za okres objęty przedmiotem przeprowadzonego postępowania administracyjnego i to niezależnie od zastosowanego formalnego sposobu załatwienia sprawy, a więc również wyłączone zostałoby załatwienie sprawy w drodze podjęcia czynności materialno-technicznej. Natomiast w sprawie rozpoznanej przez Sąd w art. 10 ust. 1-2 upp prawodawca stwierdził przecież, że opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ugn. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości. Istnieje więc w systemie prawnym przepis prawa materialnego, konkretyzujący sytuację prawną strony w stwierdzonych okolicznościach faktycznych dotyczących nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Tym samym postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie było bezprzedmiotowe. Powyższe okoliczności nie były w sprawie sporne pomiędzy Spółką a Wojewodą, wymagały jednak omówienia, ze względu na ukształtowaną przez NSA, już po rozpoznaniu sprawy ze skargi strony na bezczynność Prezydenta, wykładnię prawa w zakresie niedecyzyjnego trybu waloryzacji opłaty przekształceniowej. Przechodząc do istoty sprawy niniejszej, wskazać należy, że wskutek odesłania z art. 10 ust. 1 upp, zastosowanie znajduje art. 5 ugn, zgodnie z którym: waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (ust. 1); w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przedmiotowej sprawie przekształcenie użytkowania wieczystego dotyczyło nieruchomości gruntowej zabudowanej na cele mieszkaniowe, a wobec tego wskaźnikiem zmian cen, który miałby zastosowanie dla potrzeb waloryzacji, byłby wskaźnik zmian cen gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Jednakże taki wskaźnik nie został dotychczas opublikowany, w związku z tym organy obydwu instancji zasadnie zastosowały wymieniony w art. 5 ust. 4 ugn, wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Zauważyć jednak należy, że art. 5 ust. 4 ugn, nie określa mechanizmu ani metody obliczania zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej w sytuacji, gdy pomiędzy ustaleniem kwoty opłaty a jej waloryzacją upłynęło kilka lat. W związku z tym organ zastosował metodę nawiązań łańcuchowych pozwalającą na ustalenie stopnia zmiany cen w okresie, dla którego nie ma jednego wskaźnika, a w konsekwencji, co do którego konieczne jest uwzględnienie kilku wskaźników cząstkowych odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach. Zastosowaną w niniejszej sprawie metodę należało uznać za prawidłową, gdyż realizuje ona cel waloryzacji, jakim jest dostosowanie wysokości przedmiotowej opłaty do zmiany wartości nabywczej pieniądza następującej w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru lub od jej poprzedniej waloryzacji. Waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania i ma ona służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2025, nb. 2). Przeprowadzenie waloryzacji powinno zatem prowadzić do tego, by określenie wartości należności uwzględniało zmiany siły nabywczej pieniądza, jakie nastąpiły w czasie trwania całego okresu, jaki upłynął od dnia ustalenia jej poprzedniej wysokości. W konsekwencji tego stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie prawidłowo został ustalony wskaźnik waloryzacji za okres od roku 2019 do roku 2024, który upłynął od daty początkowej obowiązywania opłaty tj. od 1 stycznia 2019 r. aż do roku poprzedzającego rok, od którego ma obowiązywać zwaloryzowana wysokość tej należności. Z uwagi na to, że za przedmiotowy okres nie został ogłoszony jeden wskaźnik zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych, zasadne było uwzględnienie szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych odstępach czasu, które składały się na cały ten okres. Poprzez zastosowanie tej metody, możliwe było ustalenie stopnia zmiany siły nabywczej pieniądza, jaka nastąpiła na przestrzeni całego okresu, za który dokonano waloryzacji. Wobec tego, ustalając zwaloryzowaną kwotę przedmiotowej opłaty, zasadnie organy uwzględniły wskaźniki zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszone w poszczególnych latach przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W tym zakresie podzielić należało ocenę zawartą w wyrokach WSA w Gliwicach z 14 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1617/24, a także z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1088/25, według której tego rodzaju mechanizm czyni zadość istocie waloryzacji, sprowadzającej się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia, a zarazem odpowiada systemowej i celowościowej wykładni art. 5 ugn. W sprawie niniejszej należy opowiedzieć się za stosowaniem metody nawiązań łańcuchowych pomiędzy wskaźnikami zmian towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych w poszczególnych latach, składających się na analizowany okres. Zastosowanie wskaźników średniorocznych było prawidłowe, a za dopuszczalnością ich użycia w odniesieniu do waloryzacji opłaty przekształceniowej przemawia już sam rodzaj tej należności, która ma charakter roczny. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów przez organy orzekające w sprawie, poprzez dokonanie waloryzacji z uwzględnieniem również wskaźników ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za lata, w których waloryzacja nie była dokonywana. W szczególności błędne jest rozumowanie skarżącej, że art. 5 ust. 4 ugn powinien być stosowany w ten sposób, że przy waloryzacji wykorzystany jest wyłącznie jeden wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, a nie suma wskaźników za okres, gdy waloryzacja nie została dokonana. Nie sposób jest zaakceptować prezentowanego przez stronę stanowiska, jakoby waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Konkluzji takiej nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 ugn jedynie dlatego, że użyto tam słowa "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Tego rodzaju wykładnia literalna pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki, gdyż waloryzacja na takiej zasadzie w żaden sposób nie korespondowałaby ze zmianami inflacyjnymi na przestrzeni całego okresu, który upłynął pomiędzy ustaleniem opłaty a jej waloryzacją, lecz jedynie tą zmianą, która nastąpiła w ostatnim okresie poprzedzającym waloryzację. Należy więc przyjąć, że intencją ustawodawcy, który użył w powyższym przepisie liczby pojedynczej, było odniesienie się do jednego rodzaju wskaźnika, a nie do wskaźnika dotyczącego jednego konkretnego roku. Za przyjętą przez skarżącą wykładnią powyższego przepisu nie przemawia również zawarta w art. 10 ust. 2 upp regulacja pozwalająca na dokonywanie waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Należy bowiem podnieść, że zakaz ten wespół z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Unormowania te gwarantują podmiotowi zobowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej, nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia, prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, a skoro tak, z drugiej strony należy przyjąć, że waloryzacja dokonywana z zachowaniem powyższej częstotliwości powinna uwzględniać zmianę wartości pieniądza w całym okresie, jaki upłynął od jej pierwotnego ustalenia (lub od poprzedniej waloryzacji), gdyż stanowi to gwarancję dla Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, że uzyskiwany z przedmiotowego tytułu przychód nie utraci w nadmierny sposób realnej wartości wskutek zmian inflacyjnych, do których doszło przez cały ten okres. Wymaga podkreślenia, że potrzeba waloryzacji spornej opłaty jest w pełni uzasadniona bardzo długim okresem jej wnoszenia, co sprawia, że jest ona narażona na bardzo wysokie ryzyko utraty wartości w czasie jej uiszczania. Równocześnie warto zwrócić uwagę, że upp przewiduje dla osoby zobowiązanej do uiszczania opłaty możliwość uniknięcia obowiązku ponoszenia rosnących w przyszłości kwot z tytułu opłaty przekształceniowej, ponieważ art. 7 ust. 7 upp określa, że właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził zarzuconego w skardze naruszenia art. 5 ust. 4 ugn w zw. z art. 10 ust. 2 upp. Organy dokonały bowiem prawidłowej wykładni i zastosowania tych przepisów. W stanie sprawy nie można też organom przypisać naruszenia art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stan faktyczny sprawy, a więc ustalenie nieruchomości, z tytułu których ponoszona jest opłata, nie jest wątpliwy ani sporny. Na przeszkodzie do waloryzacji opłaty nie stoi też słuszny, chroniony prawem, interes obywatela, jak również uszczerbku w sprawie nie doznała zasada działania przez organy na podstawie i w granicach prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 kpa przez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony stwierdzić należy, że przytoczona wykładnia omawianych przepisów nie budzi wątpliwości co do treści normy prawnej, co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych wydane w analogicznych sprawach, dotyczących waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia (wyroki WSA w Gliwicach sygn. akt: II SA/Gl 1629/24, II SA/Gl 1630/24, II SA/Gl 1631/24, II SA/Gl 1617/24, II SA/Gl 1618/24, II SA/Gl 1690/24, II SA/Gl 1691/24; wyroki WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 72/25, IV SA/Po 73/25, IV SA/Po 74/25, IV SA/Po 109/25, IV SA/Po 111/25, IV SA/Po 108/25, IV SA/Po 110/25; wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 41/25; wyroki WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 170/25 i II SA/Lu 171/25). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach, nie znajdując podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska. Ponadto wskazać należy, że zasady wyrażonej w art. 7a § 1 kpa nie stosuje się, co wynika z treści tego unormowania, jeżeli sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich. Stanowisku skarżącej przeciwstawić w sprawie niniejszej należy sprzeczny z nim interes wierzyciela. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane w wyniku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniach, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. __