II SA/Kr 75/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2025 r., znak SKO.GN/4160/120/2025 w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.

II SA/Kr 75/26 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 23 września 2025 r., znak: GS-09.06826.1.0581.2019.PB, wydaną m.in. na podstawie art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2025 r. poz. 6, dalej: "ustawa"), odmówił W. K. (dalej: "skarżący") ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przy ul. [...] w prawo własności z zastosowaniem 99% bonifikaty, wskazując przy tym, że nieruchomość nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych jego samego i jego niepełnosprawnego syna, bo w niej nie mieszkają, a gdyby nawet w niej mieszkali, to i tak prowadzona jest tam działalność gospodarcza, gdy tymczasem przepis wymaga tego, aby nieruchomość służyła wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W odwołaniu skarżący podniósł, że ich potrzeby mieszkaniowe zaspokaja dom jednorodzinny przy ul. [...] w K., natomiast ustawa wcale nie wymaga zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez nieruchomość przekształcaną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 1 grudnia 2025 r., znak: SKO.GN/4160/120/2025, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że nieruchomość w ok. 30% służy jako warsztat samochodowy (dwie działalności gospodarcze, tj. S. i I. ), a udzielenie bonifikaty jako wyjątek od zasady należy wykładać ściśle. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że osoba niepełnosprawna musi zamieszkiwać w nieruchomości przekształcanej, a nieruchomość przekształcana musi być faktycznie wykorzystywana wyłącznie mieszkaniowo; 2) art. 7 Konstytucji RP przez dopisanie na drodze wykładni nieznanych ustawie warunków udzielenia bonifikaty; 3) art. 2 Konstytucji RP, bo przyjęta wykładnia penalizuje realizację celu użytkowania wieczystego i prowadzi do sprzeczności ("albo naruszysz umowę, albo stracisz bonifikatę"); 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niepełne ustalenie stanu faktycznego i automatyczne uznanie istnienia działalności gospodarczej za przesłankę negatywną; 5) art. 8 § 1 kpa przez zawężające wyłożenie normy ochronnej adresowanej do opiekuna osoby ze znaczną niepełnosprawnością. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w których osoby te zamieszkują" ani zwrotem "stanowiących miejsce zamieszkania", natomiast wyrażony w ustawie warunek "zamieszkiwania" dotyczy wyłącznie relacji opiekun-osoba niepełnosprawna. W świetle celu użytkowania wieczystego ("budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warsztatem usług motoryzacyjnych") podkreślił, że istnienie funkcji usługowej nie było jego wyborem, lecz prawnym obowiązkiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Na wstępie trzeba przypomnieć przepisy, ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2025.6 t.j.), które mają w sprawie zastosowanie. Zgodnie z art. 7 ust. 7-8a ustawy: 7. Właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. 7a. Jeżeli oświadczenie, o którym mowa w ust. 6a, dotyczyło jedynie części nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, opłata jednorazowa może być wniesiona odrębnie w części objętej okresem płatności, o którym mowa w ust. 6, i odrębnie w odniesieniu do części nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. 8. Właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. 8a. Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 9a ust. 1 ustawy: 1. Właściwy organ udziela, na wniosek, bonifikaty od opłaty jednorazowej w wysokości 99%: 1) osobom, w stosunku do których orzeczono niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym lub znacznym, oraz osobom, w stosunku do których orzeczono niepełnosprawność przed ukończeniem 16 roku życia, lub zamieszkującym w dniu przekształcenia z tymi osobami opiekunom prawnym lub przedstawicielom ustawowym tych osób, 2) członkom rodzin wielodzietnych, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1512), 3) inwalidom wojennym i wojskowym w rozumieniu ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1100 oraz z 2024 r. poz. 1243), 4) kombatantom oraz ofiarom represji wojennych i okresu powojennego w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2039), 5) świadczeniobiorcom do ukończenia 18 roku życia, u których stwierdzono ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, o których mowa w art. 47 ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146, 858, 1222, 1593 i 1615), lub ich opiekunom prawnym - będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych służących wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych tych osób. Co do zacytowanego na wstępie przepisu art. 7 ust. 8a – wskazać trzeba, że określona przez ustawodawcę w art. 7 ust. 8a ustawy z 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów kategoria "kwoty należnej do zapłaty" nie została zdefiniowana, wobec czego należy przyjąć, że obejmuje wszystkie przypadki, w których nowy właściciel jest zobowiązany do uiszczania należności z tytułu opłaty przekształceniowej. Dotyczy ona zatem także sytuacji, gdy wysokość tej opłaty ulega zmianie w następstwie jej waloryzacji ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2026 r. II SA/Gl 1175/25 LEX nr 4023914). Wobec powyższego prawidłowe było rozstrzygnięcie kwestii wysokości bonifikaty w drodze decyzji. Nie ma też wątpliwości co do tego, że skarżący z niepełnosprawnym synem nie zamieszkuje w nieruchomości w budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w K., która to nieruchomość w ok. 30% służy jako warsztat samochodowy (dwie działalności gospodarcze, tj. S. i I. ). Nie ma nadto sporu co do tego, że skarżący spełnia jedno z kryteriów osobowych dotyczących bonifikaty, a wymienionych w art. 9a ( niepełnosprawność syna). Zarzut skarżącego dotyczy tego, że jego zdaniem w art. 9a ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w których osoby te zamieszkują" ani zwrotem "stanowiących miejsce zamieszkania", natomiast wyrażony w ustawie warunek "zamieszkiwania" dotyczy wyłącznie relacji opiekun-osoba niepełnosprawna. Ponadto, że w świetle celu użytkowania wieczystego ("budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warsztatem usług motoryzacyjnych") skarżący podkreślił, że istnienie funkcji usługowej nie było jego wyborem, lecz prawnym obowiązkiem. Rozpoczynając od tego ostatniego zarzutu, wskazać trzeba, że tak organy, jak i Sąd, przy ocenie wysokości bonifikaty nie kierują się względami natury historycznej, jak chodzi o daną nieruchomość, która była w użytkowaniu wieczystym, lecz jej stanem na dzień właściwy dla ustalenia opłaty z bonifikatą. Innymi słowy, nie ma znaczenia, dlaczego nieruchomość była czy jest wykorzystywana w 30 % na cele działalności gospodarczej. Istotnym jest, w świetle art. 9a ust. 1 tiret ostatnie ("będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych służących wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych tych osób"), że nieruchomość ma służyć wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Z kolei odpowiadając na zarzut, kwestionujący, że w świetle ustawy osoba niepełnosprawna musi zamieszkiwać w nieruchomości przekształcanej, a nieruchomość przekształcana musi być faktycznie wykorzystywana wyłącznie mieszkaniowo- stwierdzić trzeba, że do takiego wniosku prowadzi wykładnia przepisów omawianego aktu prawnego. Jego istota została ujęta w art. 1 ust. 1 i 2: 1. Z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. 2. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. "Rozwiązania przyjęte w komentowanej ustawie prowadzą do nabycia przez dotychczasowych użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, o ile spełniają oni przesłanki wskazane w ustawie. Oznacza to, że 1.01.2019 r. uzyskali oni prawo własności nieruchomości niezależnie od tego, czy podmiot, któremu to prawo dotychczas przysługiwało (Skarb Państwa lub gmina), miał wolę rozporządzenia nim na zasadach opisanych w ustawie, oraz że uzyskali je na warunkach określonych ustawowo i niepodlegających negocjacji . Tym samym przekształcenie powoduje poszerzenie majątku dotychczasowych użytkowników wieczystych kosztem dotychczasowych właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Sam skutek przewidziany w ustawie jest przy tym wywoływany nie tylko niezależnie od woli organów reprezentujących właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, ale też od woli samych użytkowników wieczystych. Zależy on jedynie od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy (Sanakiewicz Łukasz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II Opublikowano: LEX/el. 2023). Powyższy fragment wskazuje na okoliczność przysporzenia majątkowego po stronie dotychczasowych użytkowników wieczystych, którzy jednakże byli dotychczas użytkownikami wieczystymi gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Ustawodawca w art. 7 ustawy ustanowił również obowiązek uiszczania opłaty rocznej za przekształcenie, równej dotychczasowej opłacie za użytkowanie wieczyste nieruchomości przekształcanej. To oznacza, ze opłata przekształceniowa nie jest oderwaną opłatą, obliczaną na zasadach nie związanych z przekształcaną nieruchomością, a przeciwnie, jest z nią ściśle związana. Opłatę taką można również uiścić jednorazowo, o czym stanowi art. 7 ust. 7 ustawy. I wreszcie, osoby fizyczne mogą uzyskać od takiej opłaty bonifikatę ustaloną zarządzeniem Wojewody co do gruntów Skarbu Państwa lub uchwałą rady lub sejmików co do gruntów jednostek samorządu terytorialnego. Chodzi tutaj o osoby fizyczne będące właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty (art. 9 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej za przekształcenie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym przysługuje bonifikata od tej opłaty w wysokości: 1) 60% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w roku, w którym nastąpiło przekształcenie; 2) 50% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w drugim roku po przekształceniu; 3) 40% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w trzecim roku po przekształceniu; 4) 30% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w czwartym roku po przekształceniu; 5) 20% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w piątym roku po przekształceniu; 6) 10% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w szóstym roku po przekształceniu. W tym przepisie ustawodawca nie powiedział, że osoby fizyczne czy Spółdzielnie mają być właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych podlegających przekształceniu ( a nie jakichkolwiek). Jest jednak oczywistym, że skoro opłata ustalana jest dla nieruchomości podlegającej przekształceniu, to również bonifikata należy się dla właścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych w ramach nieruchomości będących przekształcanymi. Podobna sytuacja w ocenie Sądu istnieje odnośnie tzw. bonifikaty ustawowej w znacznej wysokości ( 99%), określonej w art. 9a. Ustawodawca przyznał w nim tak wysoką ulgę dla osób niepełnosprawnych, członków rodzin wielodzietnych, kombatantów - będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych służących wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych tych osób. Jest dla Sądu oczywiste, że chodzi tutaj o ulgę w opłacie w sytuacji, gdy osoba z powodów wymienionych niesamodzielna, niejednokrotnie wymagająca pomocy – zajmuje lokal lub dom mieszkalny w nieruchomości przekształcanej z mocy prawa (bez wniosku takich osób). Ponieważ taka osoba zamieszkuje w danym lokalu / domu i wyłącznie zaspokaja w nim potrzeby mieszkaniowe – ustawodawca zdecydował się na pomoc dla tych osób w ramach dokonywania przekształcenia. Albowiem zamieszkując lokal nie mają one (przy wskazanych uwarunkowaniach) możliwości tak swobodnego dysponowania nieruchomością ( choćby sprzedaży), jak osoby nie należące do kategorii z art. 9a. Takich względów nie ma w przypadku, o jakim mówi skarżący, a więc zamieszkiwania gdzie indziej niż nieruchomość przekształcana. Zdaniem Sądu stanowczo stwierdzić trzeba, że bonifikata z art. 9a dotyczy wyłącznie osób wymienionych w tym przepisie, które zamieszkują w nieruchomości przekształcanej, a co więcej, nieruchomość ta służących wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych tych osób. Z tych przyczyn nie są trafne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji czy błędnej interpretacji przepisów omawianej ustawy. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.ps.a. orzeczono jak na wstępie.