I SA/Op 48/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Porczyński Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 maja 2025 r., Nr XVI/270/25 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

M. K. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez r. pr. G. M., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miasta Opola Nr XVI/270/25 z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski V" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2025 r. poz. 1423 - dalej jako: "Plan miejscowy", "Uchwała", "m.p.z.p."). W skardze wskazał, że jest właścicielem działek objętych zapisami zaskarżonej uchwały, tj. działki nr [...] oznaczonej w planie symbolami 10KR, 17KR, 24KR, 25KR oraz działki nr [...] oznaczonej symbolami 17KR i 10MNW, na dowód czego przedłożył wypisy z ksiąg wieczystych. Zaskarżając uchwałę w części odnoszącej się do jego działek skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 66, 73, 80 i 81 zaskarżonej uchwały. Formułując w tym zakresie zarzuty wskazał na: 1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 maca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na dzień wydania zaskarżonego aktu: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. 7 art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień wydania zaskarżonego aktu: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, ze zm. - dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na dzień wydania zaskarżonego aktu: Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm. - dalej jako: "u.d.p.") w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. - polegający na nieuzasadnionym zakwalifikowaniu działki numer [...] w całości pod drogi wewnętrzne zamiast drogi publiczne mimo, że działka ta łączy (lub będzie łączyć) szereg dróg mających charakter publiczny, a tym samym de facto będzie ona pełniła funkcję drogi publicznej co jednocześnie stanowi obejście przepisów dotyczących obowiązku tworzenia i utrzymywania dróg publicznych, a także narusza zasadę proporcjonalności przy tworzeniu układu komunikacyjnego; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p, w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przejawiające się w dowolnym i nieuzasadnionym ograniczeniu skarżącemu możliwości budowy na działce nr [...] albowiem w wyniku uchwalonego planu działka o nr. [...] została częściowo przeznaczona pod drogę wewnętrzną; 3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustaw z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (na dzień wydania zaskarżonego aktu: Dz. U. 2024 r. poz. 1061, ze zm. - dalej jako "k.c.") w zw. z art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm. - dalej jako: "Konstytucja RP") przez naruszenie prawa własności skarżącego skutkujące rażącym i niczym nieuzasadnionym ograniczeniem wykorzystania należących do nich działek, a tym samym rażącym naruszeniem jego interesu prawnego przez nie wzięcie pod uwagę gwarancji ochrony własności przy ustalaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego; 4) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez rażące niezachowanie zasady proporcjonalności przy ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działki o nr. [...] (symbole: 10KR, 17KR, 24KR, 25KR), działki o nr. [...] (symbol: 17KR), polegające na: - w przypadku działki nr [...] - uniemożliwieniu lub ograniczeniu budowy budynków mieszkalnych; - w przypadku działki nr [...] - pominięciu przepisów dotyczących dróg publicznych i wiążącymi się tym obowiązkami zarządcy drogi. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że działka nr [...] w Planie miejscowym została przeznaczona pod drogę wewnętrzną i objęta została w całym swoim ciągu czterema symbolami 10KR, 17KR, 24KR oraz 25KR. Stanowi swoisty łącznik między ulicą [...] oraz ulicą [...] (odległość między ulicami wynosi około 550 metrów) i zgodnie z uchwałą ma krzyżować się także z drogą oznaczoną symbolem 3KDD oraz 1KDL, które będą miały charakter publiczny. Stosownie do tego skarżący wywodził, że działka nr [...] powinna była być przeznaczona pod drogę publiczną albowiem łączy ona kilka innych terenów, które przeznaczone są już pod drogi publiczne (ul. [...], droga symbol: 3KDD, droga symbol: 1KDL oraz ul. [...]). Zdaniem skarżącego organ dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego poprzez arbitralne, dowolne i niczym nieuzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy działek przez skarżącego, co dotyczy w szczególności działki nr [...], którą to skarżący planował do zabudowy co potwierdza m.in. dołączona do skargi decyzja o warunkach zabudowy. W tym zakresie nie została zachowana zasada proporcjonalności albowiem przyjęte zapisy planu uniemożliwiają lub ograniczają zabudowę działki nr [...], a w przypadku działki nr [...] pomijają przepisy dotyczące dróg publicznych. Uwzględniony został wyłącznie bliżej nieokreślony i niewyjaśniony interes Miasta Opola, który został postawiony ponad prawem i interesem skarżącego. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie z uwagi na oparcie skargi jedynie na potencjalnym naruszeniu interesu faktycznego i brak wykazania przez skarżącego naruszenia przysługującego mu aktualnego, indywidualnego, istniejącego w dniu wnoszenia skargi uprawnienia lub interesu prawnego. W uzasadnieniu odpowiedzi odniosła się obszernie i szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów. Podkreśliła m.in., że zakwalifikowanie działki nr [...] na tereny komunikacji drogowej wewnętrznej uwzględniało wcześniejsze założenia i zamierzenia skarżonego oraz wydane na jego wnioski decyzje administracyjne, a w konsekwencji poczynione działania i zrealizowane inwestycje. Skarżący (po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy o które wnioskował) dokonał bowiem podziału własnych nieruchomości w celu wydzielenia działek budowlanych na cele mieszkaniowe jednorodzinne, a wydzielona działka nr [...] zapewniająca dojazd do licznych działek budowlanych od początku swego istnienia stanowiła dojazd obsługujący nieruchomości prywatne. Decyzje o warunkach zabudowy wydane na wniosek skarżącego wprost wskazywały na obsługę komunikacyjną poprzez drogę wewnętrzną w przebiegu pokrywającym się z działką nr [...], która stanowi dojazd do istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz wydzielonych działek budowlanych. Na dzień uchwalenia Planu miejscowego stanowiła faktyczny dojazd do istniejących 2 domów mieszkalnych jednorodzinnych w północnej części działki nr [...] oraz do istniejących 4 domów w części południowej. Pomimo przeznaczenia szeregu nieruchomości w granicach planu na cele budowlane (w szczególności mieszkaniowe i usługowe) charakter działki nr [...] pozostał niezmienny tj. stanowi dojazd do poszczególnych nieruchomości - odpowiednio do pierwotnych założeń i zamierzeń inwestycyjnych skarżącego wyrażonych we wnioskach o decyzje o warunkach zabudowy, a w konsekwencji w ich realizacji, co zostało uwzględnione w skarżonym planie miejscowym jako stan faktyczny i prawny. Teren 10KR stanowi dojazd do 13 działek, teren 17KR do 5 działek, teren 25KU do 6 działek, teren 24KR do 13 działek. Tereny te nie będą służyć nieograniczonej liczbie osób - zgodnie z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy służyć miały i nadal będą służyć wydzielonym już poszczególnym działkom budowlanym bezpośrednio przy nich położonych. Co istotnie nie zmienia to sytuacji ani faktycznej, ani prawnej w zakresie obsługi komunikacyjnej. Gmina zaznaczyła, że działka nr [...] stanowi w całości własność skarżącego, który zbywając działki położone wzdłuż działki nr [...] ustanawiał kolejne prawa służebności gruntowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nabywcom nieruchomości polegające na bezterminowym i nieodpłatnym prawie przejścia i przejazdu (...) przez działkę nr [...] ([...]) KW nr [...]. Tym samym drogi te obsługują nieruchomości prywatne i w takim celu zostały wydzielone. Działka (droga) ta nie ma lokalnego charakteru służącego ogółowi społeczeństwa i nieuprawnione jest twierdzenie o pełnieniu przez nią funkcji publicznej. Proporcjonalność w tym przypadku została zachowana, albowiem wydzielone na obszarze planu drogi realizują zadania, które wynikają z ich charakteru i celowości, a co istotne uwzględniając wydane dla skarżącego decyzje o warunkach zabudowy i stan faktyczny w żaden sposób ustalenie dróg wewnętrznych w skarżonym planie nie narusza i nie zmienia dotychczasowych praw i obowiązków skarżącego. Dlatego też, treść skargi wskazuje jedynie na interes faktyczny przejawiający się w odmiennym oczekiwaniu skarżącego w zakresie dotyczącym przeznaczania należącej do niego działki. Gmina podkreśliła, że niezasadny jest zarzut, iż przyjęte ustalenia dotyczące zaskarżonej działki nr [...] w sposób drastyczny ograniczają prawo własności oraz naruszają interes prawny skarżącego, skoro uwzględniają wydane decyzje o warunkach zabudowy i stan istniejący (częściowo zrealizowana zabudowa obsługiwana drogą wewnętrzną). Ponadto obszar działki pozostający do zabudowy posiada bardziej korzystne wskaźniki i parametry niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a skarżący w żaden sposób nie został pozbawiony jakiegokolwiek z atrybutów prawa własności. Nadal posiada możliwość realizacji zabudowy, albowiem przeważająca część działki nr [...], tj. o powierzchni 822 m2, została przeznaczona na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej o symbolu 10MNW. Jednocześnie, pomimo niewielkiego zmniejszenia powierzchni terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy ustalonej wielkości udziału zabudowy w skarżonej uchwale, możliwe jest zrealizowanie inwestycji o powierzchni zabudowy większej niż byłoby to możliwe na podstawie posiadanej przez skarżącego dla tej działki decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei przeznaczenie ok. 15% całej powierzchni działki na teren komunikacji drogowej wewnętrznej znajduje swoje uzasadnienie w kontekście zapewnienia warunków dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania, które służy szerokiemu gronu odbiorców. Gmina wyjaśniła, że część działki nr [...] o powierzchni 142 m2 wskutek przesunięcia osi tej drogi do osi drogi 25KR została przeznaczona na teren komunikacji drogowej wewnętrznej o symbolu 17KR z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania dróg 3KDD, 17KR i 25KR. W zakresie kształtowania sytuacyjnego ww. skrzyżowania osie dróg na skrzyżowaniu zostały tak wyprofilowane, aby drogi te przecinały się pod kątem zbliżonym do 90°. Dzięki takiemu rozwiązaniu uniknięto realizacji skrzyżowania o przesuniętych względem siebie wlotach, co wpływa na czytelność i prostotę rozwiązania, zapewnienie warunków przejezdności i widoczności dla użytkowników, a także zmniejszenie punktów kolizji przez prostopadłe krzyżowanie się torów przejazdu przez skrzyżowanie oraz zwiększenie odległości pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami. Możliwe to było z uwagi na brak istniejącej zabudowy, rolniczy sposób użytkowania nieruchomości oraz brak wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Końcowo Gmina wskazała również, że rozwiązania projektowe uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Opolu, jak również pozytywne były uzgodnienia Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu. Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej zakwestionował argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę kwestionujące interes prawny skarżącego podnosząc, że został on naruszony albowiem jest właścicielem nieruchomości, których dot. zaskarżona uchwała, w zaskarżonej jej części. Podnosił, że nr [...] w całości została przeznaczona na drogę wewnętrzną tymczasem regulacje ustawowe tj. ustawy o drogach publicznych jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzają różne reżimy i uprawnienia w zakresie wywłaszczenia i związanego z nim prawa odszkodowania, a także zarządcy drogi. Tym samym interes prawny skarżącego został naruszony co uzasadnia przedmiotową skargę. Pełnomocnik organu podnosił z kolei, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, a Gmina uznaje jej interes prawny, ale interes ten nie został naruszony. Cały układ komunikacyjny zaskarżonej części uchwały został natomiast tak zaprojektowany, żeby tworzył jednolity ciąg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Jak wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi M. K. rzutuje w pierwszej kolejności kwestia podmiotowa, tj. posiadanie przez niego legitymacji do skutecznego złożenia przedmiotowej skargi. Uprawnienie to określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek tego rodzaju, że uchwała narusza jego konkretny interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kwestia legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowy wymaga odrębnego, indywidualnego jej zbadania oraz kwalifikacji i wyjaśnienia stanowiska Sądu, zwłaszcza, że Gmina wprost wnosi o odrzucenie skargi wskazując na brak naruszenia przez uchwałę interesu prawnego skarżącego, powołując się na poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie tut. Sądu i w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 221/25. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej. Sąd przypomina, że przepis art. 101 u.s.g. wymaga wykazania przez wnoszącego skargę istnienia, wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Zaakcentować przy tym należy, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też potencjalny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 254/23). Tym też, co warte zaznaczenia, różni się ona także od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13; z 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1565/16; z 18 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 334/20). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy w końcu odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Sąd dostrzega też, że legitymacja właściciela nieruchomości do zaskarżania uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest związana z ich specyfiką. Skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z charakteru planu miejscowego, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). To kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, samo w sobie nie powoduje naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ale niewątpliwie stanowi naruszenie prawnego interesu właściciela nieruchomości (zob. też postanowienie NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25). Przeważa zatem pogląd, z którym utożsamia się skład Sądu, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma interes prawny w jego zaskarżeniu. W judykatach tych słusznie podnosi się, że przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Plan kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania ich prawa poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania ich terenu. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12; z 5 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13; z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16; z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 137/15; z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19; z 2 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1526/24 oraz postanowienia NSA: z 6 lipca 2021 r., sygn. akt II GZ 400/20; z 3 marca 2023 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 163/23 oraz z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25). Uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/10 i z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Dostrzec także należy, że jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1429/17, ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji (por. art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził: W stanie faktycznym sprawy jest ustalone i niesporne, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] stanowiących ewidencyjnie grunty rolne orne (R) i łąki trwałe (Ł) objętych księgą wieczystą, odpowiednio działka nr [...] KW [...] (k. 10-15 akt sądowych) i działka nr [...] (k. 16-21 akt sądowych). Bezspornie wszystkie one leżą w całości w granicach Planu miejscowego. Są objęte załącznikiem graficznym nr [...], rysunku Planu (§ 1 ust. 2 pkt 1). Według tego załącznika tereny działek skarżącego uzyskały nowe, w części sporne, przeznaczenia planistyczne: 10KR, 17KR, 24KR, 25KR (w zakresie działki nr [...]) oraz 17KR i 10MNW (w zakresie działki nr [...]) (k. 52 akt sądowych). Przeznaczenie nieruchomości skarżącego opisano w części tekstowej Uchwały w § 5 kolejno: 10MNW - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (Karta terenu nr [...] - k. 44 akt sądowych); 10KR, 17KR, 24KR, 25KR - teren komunikacji drogowej wewnętrznej (odpowiednio Karty terenu nr [...], nr [...], nr [...], [...] - k. 127, 132, 137 i 138 akt sądowych). Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w naruszeniu jego praw właścicielskich poprzez zmianę w Planie miejscowym przeznaczenia jego gruntów pod nowe ww. przeznaczenia planistyczne. Co do działki nr [...] wywodził, że naruszenie to polegało na ograniczeniu możliwości zabudowy działki poprzez przeznaczenie jej w części pod drogę wewnętrzną (17KR), a co do działki [...] upatruje naruszenia interesu prawnego w związku z przeznaczeniem jej pod drogę wewnętrzną, zamiast pod drogę publiczną w ramach zapewnienia dostępu do drogi publicznej właścicielom zlokalizowanych przy niej działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Sąd uznał, że skarżący wykazał dostatecznie, stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., że jego interes prawny został naruszony przez Uchwałę w odniesieniu do jego nieruchomości. Na ocenę tę wpływa ukształtowanie nowego stanu prawno-planistycznego należących do skarżącego działek gruntowych. Przypomnieć należy, że w systemie prawa polskiego definicję prawa własności zawiera art. 140 k.c. Wolą ustawodawcy, tak kształtującego prawo własności, wyznacznikami jego granic są ustawy i zasady współżycia społecznego. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, ale nie wyczerpują jego zakresu. Rozstrzygając o legitymacji procesowej skarżącego Sąd ustalił, że wskutek zaskarżonych postanowień Planu miejscowego został ukształtowany nowy stan prawno-planistyczny należących do skarżącego działek gruntowych, gdyż - co nie jest kwestionowane - stanowią one jego własność. Prawodawca lokalny zaskarżonym aktem przeznaczył jego grunty, dotąd niespornie stanowiące użytki rolne (grunty orne i łąki), na cele nierolnicze, odmienne od dotychczasowego społeczno-gospodarczego sposobu ich wykorzystywania, związane z szeroko rozumianą urbanizacją terenów dotąd zagospodarowanych rolniczo. O ile jest dla Sądu oczywiste, że skarżący nie został pozbawiony prawa do posiadania rzeczy i do rozporządzania rzeczą, to jednak jego prawo do korzystania z rzeczy zostało w Planie miejscowym ukształtowane w określony w nim sposób. Określono dla nieruchomości skarżącego nowe ustalenia prawno-planistyczne, tj.: 10KR, 17KR, 24KR, 25KR (w zakresie działki nr [...]) oraz 17KR i 10MNW (w zakresie działki nr [...]). Wiążą się z nimi nowe obowiązki prawne nałożone na skarżącego, co do konkretnego sposobu przeznaczenia poszczególnych części jego nieruchomości, możliwości i zasad ich zabudowy oraz sposobu ich zagospodarowania, w tym przestrzeganie określonych w Uchwale nakazów (m. in. określonego sposobu zagospodarowania poszczególnych części nieruchomości nr [...] wykluczających jej częściową zabudowę, czy traktowania ich jako wchodzących w skład sieci dróg) oraz zakazów i innych ograniczeń. Ustalenia planistyczne, wynikające z powyżej wskazanych postanowień Uchwały, kształtują zatem na przyszłość nowy sposób wykonywania przez skarżącego jego prawa własności. Ingerują w sferę jego prawa podmiotowego chronionego art. 140 k.c. Limitują i wiążą skarżącego. W ocenie orzekającego składu Sądu skarżący jest zatem legitymowany do zaskarżenia Uchwały w granicach swojego interesu prawnego chronionego art. 140 k.c., tj. w zakresie ustaleń planistycznych dotyczących jego nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i nr [...]. W świetle powyżej powiedzianego Sąd za niezasadne uznać należy żądanie Gminy o odrzucenie skargi, które oparte jest na poglądach prawnych wywiedzionych z uzasadnienia postanowień tut. Sądu: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 334/20 i z 31 października 2024 r., sygn. akt I SA/Op 91/24. Na legitymację skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie mają wpływu dotychczasowe właściwości jego nieruchomości oraz ich przeznaczenie na tereny komunikacji drogowej związane z szeroko rozumianą urbanizacją, które - jak podnosi Gmina - nie pogarszają i nie ograniczają sytuacji prawnej skarżącego. Trafność tego spostrzeżenia budzi jednak wątpliwości Sądu skoro M. K. owe ustalenia planistyczne mające - jak to określono - uwzględniać jego wcześniejsze założenia i zamierzenia co do przeznaczenia nieruchomości, zaskarżył do Sądu. Nie jest też rzeczą Sądu w rozpoznawanej sprawie rozstrzygać, czy nastąpiła poprawa sytuacji prawnej skarżącego. Dla ustalenia legitymacji skargowej M. K. jest to okoliczność prawnie obojętna. Kluczowej jest co innego, tj. że Plan miejscowy nakłada obiektywnie na skarżącego wskazane ograniczenia, wynikające ze spornych planistycznych przeznaczeń jego nieruchomości, określając przyszły, jedyny możliwy sposób ich zagospodarowania. Plan miejscowy nakłada na skarżącego ograniczenia, które będzie musiała przestrzegać korzystając z prawa własności. Należące do niego działki nr [...] i część działki nr [...], przeznaczono bowiem pod: teren dróg 10KR, 17KR, 24KR, 25KR z podstawowym przeznaczeniem - teren komunikacji drogowej wewnętrznej, stanowiącym obszar z zakazem lokalizacji zabudowy, o szerokości drogi w liniach rozgraniczających odpowiednio minimum: 8m, 11m i 9,4m (§ 5 Karty terenu nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pkt 14). Prawodawca lokalny zmienił zatem władczo sytuację prawną skarżącego w zakresie przysługującego mu z mocy art. 140 k.c. podmiotowego prawa własności rzeczy ograniczając przysługujące mu prawo do swobodnego korzystania z należących do niego działek. Jego interes prawny został zatem naruszony przez Uchwałę w odniesieniu do jego nieruchomości. Sąd nie podziela zatem argumentacji Gminy z odpowiedzi na skargę, że skoro skarżący dokonał podziału własnych nieruchomości w celu wydzielenia działek budowlanych na cele mieszkaniowe jednorodzinne, a wydzielona działka nr [...] zapewniająca dojazd do licznych działek budowlanych stanowiła już dojazd obsługujący nieruchomości prywatne i charakter działki nr [...] pozostał niezmienny (stanowi dojazd do poszczególnych nieruchomości) - odpowiednio do pierwotnych założeń i zamierzeń inwestycyjnych skarżącego wyrażonych we wnioskach o decyzje o warunkach zabudowy, to jej nowe przeznaczenie nie może stanowić o naruszeniu dotychczas posiadanego interesu prawnego. W ocenie Sądu brak prawa (ekspektatywy) do innego zagospodarowanie nieruchomości niż dotychczasowe nie oznacza automatycznie braku możliwości zaskarżenia Uchwały obejmującej teren nieruchomości skarżącego. W aspekcie negatywnym własności oznacza właśnie wyłączenia od ingerencji innych osób (tu: gminnych organów planistycznych) w sferę uprawnień skarżącego jako właściciela. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z tego rodzaju ingerencją prawodawcy lokalnego, który - korzystając z własnego uprawnienia, tzw. władztwa planistycznego - narzucił skarżącemu przyszły sposób korzystania z rzeczy. Rekapitulując, naruszenie postanowieniami Planu miejscowego interesu prawnego skarżącego polega nie na tym, że uchwalony Plan dokonuje zaboru czegokolwiek z jego nieruchomości, że pogarsza lub polepsza jego sytuację prawną, lecz przede wszystkim na tym, że kształtuje sposób wykonywania prawa własności powodując, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana. Przytoczone w odpowiedzi na skargę poglądy prawne tut. Sądu wyrażone w postanowieniach: z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 334/20 i z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt I SA/Op 91/24 (k. 19 - 20 verte akt sądowych) nie przystają do realiów rozpoznawanej sprawy. W sprawach tych skargi były wnoszone na ustalenia planistyczne poczynione na gruntach cudzych, a wnoszący je nie wykazali ich wpływu na ich sytuację jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej. W rozpoznawanej obecnie sprawie jest inaczej, bo skarżący kwestionuje ustalenia planistyczne Uchwały poczynione dla terenu jego nieruchomości, a nie dla nieruchomości cudzych. Judykaty powołane przez organ (w tym wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 221/25) zapadły w innym stanie prawnym i faktycznym, stąd nie wiążą bezpośrednio Sąd w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że - wbrew odmiennej ocenie Gminy Opole - skarga jest dopuszczalna. Dokonując, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., kontroli legalności zaskarżonej Uchwały i w granicach interesu prawnego strony skarżącej Sąd uznał, że Plan miejscowy, w kwestionowanej części nie został uchwalony z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi i stwierdzenie jego nieważności. Przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy, w spornym zakresie zaskarżenia, Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej. Posiadanie opisanej powyżej legitymacji do wniesienia skargi samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11). Ponadto zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się ze skargi na plan miejscowy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu miejscowego dokonywane jest tylko w odniesieniu do jego części, która dotyczy tej nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15). Należy też pamiętać, że normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Sąd dostrzegł przy tym, że w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem Planu miejscowego, nastąpiła znacząca zmiana przepisów u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane już z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Należało więc ustalić, które przepisy u.p.z.p. obowiązują w sprawie. Jak wynika z art. 65 i art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, według stanu prawnego na dzień podjęcia Uchwały: "Art. 65 ust. 1 Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe." "Art. 67 (...) ust. 3 Do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium: a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium; 3) przepis art. 67a ust. 3b ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie ogłoszono terminu wyłożenia projektów tych planów do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu; 4) przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Jak wynika z treści dokumentacji planistycznej projekt Planu miejscowego został przesłany do opiniowania i uzgodnienia pismami już z dnia 11 sierpnia 2022 r. (k. 115 i nast. w Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W związku z tym, w świetle zacytowanego powyżej art. 65 ust. 1 oraz art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu "dotychczasowym" obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. (dalej także jako: "u.p.z.p."). Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny. W zakresie oceny trybu sporządzenia zaskarżonej Uchwały Sąd z urzędu uwzględnił, że zaskarżony akt podlegał już w tym zakresie ocenie tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Op 777/25. Sąd oddalając skargę w tej sprawie wyrokiem z dnia 5 marca 2026 r. nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowego Planu, a ocena w tym zakresie jest w niniejszej sprawie wiążąca na zasadzie art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej. Uwzględniając zatem, że zaskarżona Uchwała była już wcześniej przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, która prawomocnie została uznana za legalną. W nawiązaniu do tego należy też stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest ta część zaskarżonej Uchwały i rysunek planu, które odnoszą się wyłącznie do przeznaczenia działek skarżącego. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że M. K. zaskarżył Uchwałę w zakresie w jakiej przeznacza ona jego grunty, oznaczone ewidencyjnie jako działka nr [...] i część działki nr [...], pod drogi wewnętrzne. W tym też zakresie, wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego skarżącego, Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu. Skoro natomiast skarżący nie kwestionuje i nie przedstawił żadnych argumentów przeciwko ustaleniom planistycznym dotyczącym 10MNW w odniesieniu do części działki [...], Sąd przyjął, że w tym zakresie Uchwała nie została zaskarżona. Z rysunku Planu miejscowego stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały (por. § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały) niewątpliwie wynika, że ww. działki skarżącego zostały włączone w system komunikacji drogowej zaprojektowanej na terenie objętym planem i przeznaczone zostały w planie pod komunikację drogową wewnętrzną, tj. pod drogi wewnętrzne. Skoro skarżący kwestionuje takie przeznaczenie jego gruntów to rzeczą Sądu było rozważenie racjonalność przesłanek do objęcia działek skarżącego spornymi ustaleniami: 10KR, 17KR, 24KR i 25KR z zakazami zabudowy, podczas gdy inne tereny przyległe przeznaczono pod drogi dojazdowe 1KDD i 3KDD oraz drogę lokalną 1KDL, stanowiące obszar przestrzeni publicznej. Upraszczając Sąd zweryfikował, czy Gmina Opole równo traktuje właścicieli nieruchomości i nie naruszyła tzw. władztwa planistycznego w tym zasady proporcjonalności. Skierowane wobec spornych ustaleń Planu miejscowego zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazaniu niezgodnego z prawem ograniczenia własności w zakresie części działki nr [...], co jednoznacznie wiąże się z przekroczeniem przez Gminę Opole granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasad sporządzenia Planu miejscowego, w tym naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w związku z przeznaczeniem działki nr [...] pod drogi wewnętrzne zamiast pod drogi publiczne. W odniesieniu do tak ustalonych zarzutów dostrzec należy, że Gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako tzw. władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jedną z podstawowych cech planowania przestrzennego jest m.in. przeznaczanie w planie miejscowych terenów (także prywatnych) na przestrzeń publiczną. Celem publicznym jest m.in. wydzielania gruntów pod drogi publiczne oraz pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary (art. 6 pkt 1 i 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na dzień podjęcia Uchwały Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.). Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20). O przekroczeniu władztwa planistycznego można zatem mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Gmina Opole przyjmując opisane rozwiązania planistyczne, w tym uwzględniając faktycznie istniejący już stan zainwestowania i zagospodarowania terenu objętego planem oraz planując nową zabudowę na gruntach dotąd niezabudowanych musiała zapewnić istniejącej i nowej zabudowie odpowiednią infrastrukturę drogową, tworzącą pewien całościowy układ. Realizujące cele publiczne musiała też rozważyć, na tle okoliczności konkretnej sprawy, trzy kwestie (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Chodziło o odpowiedź na pytanie, czy w realiach sprawy, faktycznych i prawnych, ingerencja w prawo własności jest: przydatna, niezbędna i proporcjonalna (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 18 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 373/22). W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje przeznaczenie jego nieruchomości pod drogi wewnętrzne zamiast pod drogi publiczne oraz co do części działki nr [...] oznaczonej jako 17KR przeznaczenie jej pod komunikację drogową wewnętrzną zamiast tak jak pozostała część tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Stosownie do tego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Rozwinięcie powyższego zawiera § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), wymagający określenia w planie zarówno układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, jak i klasyfikacji dróg oraz szlaków komunikacyjnych. Rada wyznaczając obszar zabudowy w tym na nieruchomościach należących do skarżącego i przyległych do działki nr [...] miała zatem obowiązek skomunikowania go z drogami publicznymi. Konkretne rozwiązania planistyczne są pozostawione Radzie, ale przewidując na gruntach prywatnych a nie publicznych ciągi komunikacyjne, organ musi uwzględnić i wyważyć interes prywatny i interes społeczny. Z jednej strony bowiem w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zadań gminy i takimi zadaniami jest m.in. budowa i utrzymanie gminnych dróg oraz organizacja ruchu drogowego. Z drugiej natomiast, zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne (...). Gmina Opole, w odpowiedzi na skargę obszernie i wyczerpująco wyjaśniła przyczyny wprowadzenia spornych rozwiązań planistycznych. Przytoczoną w tym względzie obszerną argumentację, podparta dowodami, skarżący nie neguje. Jest ona znana stronom, co czyni zbędnym jej powoływanie w tym miejscu. Nie może być jednak przez Sąd pominięta. Sąd podziela pogląd prawny, że nie jest zasadne pomijanie ustawą przewidzianych środków wyrażania stanowiska jednej ze stron tego postępowania. Inaczej mówiąc, skoro ustawodawca przewidział, że organ administracji, jako strona postępowania (art. 32 p.p.s.a.) ma w przypadku złożenia skargi na każdy rodzaj przejawu działalności administracji publicznej obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie można przyjmować, że w sprawach skarg składanych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na plan miejscowy, odpowiedź na skargę nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie. W ocenie Sądu w tego rodzaju sprawach odpowiedź na skargę ma szczególnie istotne znaczenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20). Ze względu na specyfikę sądowej kontroli legalności planów miejscowych szczególnej wagi nabiera argumentacja organu gminy mająca uzasadniać wprowadzone w planie sporne rozwiązania w tym ograniczenia praw i wolności, która jest niezbędna dla oceny działania gminy w granicach wyznaczonych prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie przyjmuje się, iż badanie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego, wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia w planie, która pozwala je ocenić w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1808/22). Stąd Sąd akceptując stanowisko Gminy Opole, posłużył się w uzasadnieniu wyroku argumentacją przytoczoną w odpowiedzi na skargę w zakresie istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy uznając, że treść odpowiedzi na skargę stanowi kompletne i przekonywujące uzasadnienie ustanowionych w Planie miejscowym rozwiązań, to i usprawiedliwione było powtórzenie argumentacji organu w ramach oceny zaskarżonych postanowień Uchwały. Z odpowiedzi na skargę i z akt administracyjnych wynika dostatecznie jasno, że wszystkie sporne rozwiązania planistyczne dotyczące 10KR, 17KR, 24KR i 25KR, są wynikiem wcześniejszych założeń oraz zamierzeń skarżącego i uwzględniają wydane na jego wniosek decyzje, a w konsekwencji uwzględniają poczynione działania i zrealizowane inwestycje. Skarżący dokonał bowiem podziału własnych nieruchomości w celu wydzielenia działek budowlanych na cele mieszkaniowe jednorodzinne i uzyskał decyzje o warunkach zabudowy o które wnioskował, a wydzielona działka nr [...] zapewniająca dojazd do licznych działek budowlanych od początku swego istnienia stanowiła dojazd obsługujący nieruchomości prywatne. Decyzje o warunkach zabudowy wydane na wniosek skarżącego wprost wskazywały na obsługę komunikacyjną poprzez drogę wewnętrzną w przebiegu pokrywającym się z działką nr [...], która stanowi dojazd do istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz wydzielonych działek budowlanych. Na dzień uchwalenia planu stanowiła faktyczny dojazd do istniejących domów. Pomimo przeznaczenia szeregu nieruchomości w granicach planu na cele budowlane (w szczególności mieszkaniowe i usługowe) charakter działki nr [...] pozostał niezmienny. Od początku swego istnienia stanowiła on dojazd obsługujący nieruchomości prywatne. Biorąc pod uwagę kryterium przydatności spornych ustaleń nie sposób kwestionować ich jako nieprzydatnych. Z tej perspektywy, takie przeznaczenie terenu działki skarżącego, obiektywnie zapewnia dostęp terenów sąsiednich ale także terenów nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, właśnie poprzez wydzielone drogi wewnętrzne. Jest więc rozwiązaniem planistycznym przydatnym. Odnosząc się z kolei do kryterium niezbędności i proporcjonalności zapisów dotyczących terenu 10KR, 17KR, 24KR i 25KR Sąd zauważa, że Gmina Opole wykazała dostatecznie, że w realiach tej konkretnej sprawy istniały takie racje w odniesieniu do spornego terenu w granicach działek skarżącego, które dostatecznie i przekonująco uzasadniały takie rozwiązanie. Jak już wcześniej zaakcentowano wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 11 rozporządzenia. System komunikacji jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalny prawodawca ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Władztwo planistyczne gminy obejmuje przyjmowanie rozwiązań planistycznych i komunikacyjnych na terenie objętym planem, ich komunikowania z drogą publiczną i ujęcia dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny. Nie sposób bowiem planować rozwoju zabudowy bez zabezpieczenia terenów niezbędnych dla układu drogowego, który ma obsłużyć te tereny. Reasumując przeznaczenie działki skarżącego nr [...] pod drogi wewnętrzne 10KR, 17KR, 24KR i 25KR było niezbędne i proporcjonalne w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zaprojektowanych w Uchwale terenów zabudowy. Co do przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę wewnętrzną również w ocenie Sądu było to rozwiązanie przydatne, racjonalne i proporcjonalne, właściwie uzasadnione przyjętym założeniem urbanistycznym oraz zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania dróg 3KDD, 17KR i 25KR. Miało na celu wyprofilowanie osi dróg na skrzyżowaniu, tak aby drogi przecinały się pod kątem 90º w celu zapewnienia widoczności, bezpieczeństwa i przejezdności. Wzięto przy tym pod uwagę brak zabudowy na działce i brak wydanego pozwolenia na budowę (jest tylko decyzja o warunkach zabudowy z dnia 18 stycznia 2013) oraz dotychczasowy, rolniczy sposób użytkowania. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 34a ustawy 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (na dzień podjęcia uchwały: Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm. - dalej nadal jako: "u.d.p.") rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. Z przepisu art. 35 ust. 2 u.d.p. wynika też, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Stosownie do tych regulacji bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zatem przesłankę dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i przeznaczenia go na cele drogowe. Przyjęcie w niniejszej sprawie takiego rozwiązania w odniesieniu do części działki nr [...] uznać tym samym należy za przydatne i niezbędne. Nie naruszało ono przy tym zasady proporcjonalności i nie stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, skoro pozostała część działki nr [...] pozwala na relację na niej zabudowy zgodnie z jej przeznaczeniem 10MNW o maksymalnej powierzchni większej niż wcześniej przewidziana w wydanej dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy, co Gmina udokumentowała stosownym wyliczeniem przedstawionym w odpowiedzi na skargę (zob. k. 33 akt sądowych). Wyliczenia tego skarżący nie neguje. W konsekwencji, w ocenie Sądu Gmina podejmując zaskarżoną Uchwałę w zakresie przeznaczenia działki skarżącego nr [...] i części działki nr [...] pod drogi wewnętrzne 10KR, 17KR, 24KR i 25KR nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego i nie nadużyła władztwa planistycznego, skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości. Podejmując zaskarżoną uchwałę rozważyła dostatecznie, czy ograniczenie jego uprawnień co do sposobu korzystania z prawa własności pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Analiza przedłożonej dokumentacji planistycznej w powiązaniu ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę pozwala Sądowi na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ w zakresie przeznaczenia działek skarżącego pod drogi wewnętrzne. Drogi te zostały zaplanowane, biorąc pod uwagę ich kategorię oraz parametry techniczne, jak również przy uwzględnieniu istniejących już podziałów geodezyjnych nieruchomości. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie Gmina Opole odpowiednio wyważyła wartości podlegające uwzględnieniu i ochronie w ramach stanowienia porządku przestrzennego gminy. Tym samym organ uchwałodawczy nie nadużył władztwa planistycznego w zakresie, w jakim ukształtował przeznaczenie działki skarżącego nr [...] i części działki [...]. Kwestionowane postanowienia planu są słuszne z punktu widzenia celu jaki winna realizować gmina w postaci zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Lektura akt planistycznych pozwoliła na uznanie, że tereny komunikacyjne w zakresie spornych dróg wewnętrznych stanowią całość jednolitego systemu zapewniającego komunikację mieszkańców tych terenów w związku ze zwiększeniem powierzchni terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie, postanowienia planu co do drogi wewnętrznej na części działki nr [...] wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie jej zagospodarowania, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością skarżącemu, w tym prawo do jej zabudowy zgodnie z ustalonym przeznaczeniem, przewidując przy tym większą powierzchnię zabudowy niż ustalona w wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Gmina Opole słusznie wskazała, że przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie terenów oznaczonych symbolami 10KR, 17KR, 24KR i 25KR determinowane były przez lokalne uwarunkowania geodezyjne, strukturę własności i stopień zainwestowania obszaru objętego planem. Z uwagi na wielkość i kształt działek oraz ich strukturę własnościową uznano, że nie ma uzasadnienia dla nadawania ww. drogom publicznego charakteru. Drogi te służyć mają bowiem obsłudze terenów przeznaczonych pod indywidualną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ułatwiając przekształcenie terenu użytkowanego rolniczo na tereny zabudowy mieszkaniowej. Sieć dróg zaplanowano z uwzględnieniem nadrzędnej rangi korytarzy dróg publicznych, poprzez które obszar planu wiąże się z układem drogowym na obszarach przyległych do terenów objętych planem. Wyznaczone w planie drogi publiczne stanowią główny szkielet siatki ulic, które mają zbierać ruch i wyprowadzać go na zewnątrz osiedla. Natomiast przewidziane w planie drogi wewnętrzne służyć mają obsłudze nowo wydzielonych działek zabudowy jednorodzinnej i mają charakter lokalny. Dostrzec należy, że drogi wewnętrzne są jednym z rodzajów dróg przewidzianych w polskim systemie prawnym. Z art. 8 u.d.p. wynika, że mogą być one elementem systemu dróg łącząc się z drogami publicznymi, a definicja "dostępu do drogi publicznej" zawarta w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wprost określa, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Także z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) wynika, że drogi wewnętrzne mogą być składnikiem układu drogowego, gdyż mogą stanowić dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu nie ma wiec przeszkód, pomimo braku wyraźnego ustawowego upoważnienia, aby w omawianym planie wyznaczyć takie drogi. Z rysunku Uchwały wynika, że skarżący nie został potraktowany w sposób odmienny od innych właścicieli gruntów na obszarze Planu miejscowego. Tereny dróg wewnętrznych określono bowiem w taki sam południkowy sposób, w stosunku do biegnących równoleżnikowo dróg publicznych, aby wynikające z ich przebiegu korzyści i niedogodności równomiernie rozkładały się na właścicieli przyległych działek. Ustalenia uchwalonego planu uwzględniając, z poszanowaniem wcześniej podjętych przez skarżącego działań w zakresie podziału nieruchomości, przekształcenie gruntów rolnych na działki pod zabudowę jednorodzinną, co pozytywnie wpłynie na ich wartość. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu, że Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego wyznaczając w zaskarżonym planie miejscowym drogi wewnętrzne oznaczone symbolami 10KR, 17KR, 24KR i 25KR. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się bowiem obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie zaś do art. 8 ust. 4 u.d.p., drogi wewnętrzne mogą być elementem systemu dróg, łącząc się z drogami publicznymi. Argumentacja przedstawiona przez Gminę znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, przy czym z załącznika graficznego zaskarżonej Uchwały wynika, iż kwestionowane drogi wewnętrzne mają wyłącznie charakter lokalny, służący obsłudze indywidualnej zabudowy, przede wszystkim obecnych i byłych działek skarżącego. Sąd podkreśla, że poza granicami rozpoznawanej sprawy leżą sporne kwestie ponoszenia kosztów odszkodowania, budowy i utrzymania przedmiotowych dróg w związku z realizacją projektowanych ustaleń planistycznych. Argumentacja stron w tym zakresie nie ma znaczenia prawnego dla oceny legalności Uchwały. Podkreślić należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach nie wynika, aby przedmiotowe drogi miały mieć charakter dróg publicznych, a więc dróg ogólnodostępnych, zaspokajających potrzeby ogółu mieszkańców. Co istotne, drogi te zostały jako takie ustanowione przez samego skarżącego w toku procesów inwestycyjnych trwających co najmniej od grudnia 2007 (pierwsze decyzje lokalizacyjne). Zostały wyznaczone dla obsługi ograniczonej liczby nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Na etapie sporządzania Uchwały nie wystąpiły więc uwarunkowania determinujące wyznaczenie na danym obszarze dróg publicznych. Oczywiście nie można wykluczyć, że z upływem czasu określone drogi wewnętrzne faktycznie zaczną pełnić funkcję drogi publicznej. Jednak taka ewentualna perspektywa nie stwarza obowiązku wyznaczenia w planie dróg publicznych na terenach prywatnych. Sąd dostrzega, że niewątpliwie pożądana jest sytuacja realizacji przez gminę dróg służących jej mieszkańcom, jednak na etapie ich planowania ważony musi być interes właścicieli nieruchomości przeznaczanych pod drogi oraz interes publiczny związany z racjonalnym gospodarowaniem budżetem gminnym i wydatkowaniem środków publicznych na budowę dróg. W świetle argumentacji obu stron dostrzec należy, że samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez określenie przebiegu dróg wewnętrznych również na działkach niepublicznych nie zakwestionował Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC). W sprawie "Bugajny i inni przeciwko Polsce" (wyrok z dnia 6 listopada 2007 r., ze skargi nr 22531/05) wskazano przede wszystkim na to, że zasadne jest przyznanie odszkodowania, gdy na właściciela nieruchomości (podlegającej podziałowi) przerzucany jest obowiązek wybudowania i utrzymania drogi wewnętrznej, która faktycznie ma charakter drogi publicznej. W doktrynie zauważono, że ETPC w powołanym wyroku przesądził, że określone drogi mogą być uznane za drogi publiczne de facto z uwagi na ich funkcję oraz dostępność, niezależnie od formalnego zaklasyfikowania danej drogi jako publicznej bądź wyłącznie wewnętrznej (zob. D. Sześciło. Glosa do wyroku ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. 22531/05, publ. "Samorząd Terytorialny" 2008/5, s. 81). Wymieniony wyrok ETPC zawiera również istotne wytyczne dla organów planistycznych uchwalających plany miejscowe. Trybunał przypomniał bowiem w tym wyroku swoje utrwalone stanowisko, że państwo - na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie jak wskazano, nie zwalnia to organów administracji publicznej od obowiązku poszukiwania rozwiązań równoważących interes publiczny z interesem właścicieli nieruchomości niemniej jednak nie można pozbawić organu gminy możliwości kształtowania polityki przestrzennej, również z wykorzystaniem sieci dróg wewnętrznych połączonych drogami publicznymi. Reasumując, mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy należało przyjąć, że Gmina uczyniła zadość obowiązkowi wyważenia interesu skarżącego i interesu publicznego, a przyjęte w uchwalonym Planie miejscowym ustalenia w zakresie dróg wewnętrznych nie stanowią nadmiernej ingerencji w jego prawo własności. Tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową muszą mieć zapewnioną dostępność komunikacyjną do drogi publicznej. Zauważyć również trzeba, ze skarżący kwestionując ustalenie dróg wewnętrznych żąda stwierdzenie nieważności Planu miejscowego tylko w tym zakresie. Samo natomiast wyeliminowanie postanowień planu co do sieci komunikacyjnej prowadziłoby do sytuacji, że tereny przeznaczone pod zabudowę (w tym tereny skarżącego) zostałyby pozbawione tej dostępności. Plan nie zawierałby wówczas obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., co w dalszej kolejności skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności przeznaczenia okolicznych terenów MN (w tym skarżącego). Zaznaczyć również należy, że ustanowiony w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. obowiązek gminy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawie gminnych dróg oraz organizacji ruchu drogowego nie oznacza, że przyjmowane w planach miejscowych rozwiązania w zakresie systemu komunikacji oparte będą wyłącznie na drogach publicznych. W zależności bowiem od uwarunkowań danego obszaru układ komunikacyjny w planie miejscowym może obejmować zarówno drogi publiczne, jak i wewnętrzne. Niewątpliwie sytuacja, w której gmina jest właścicielem terenów, po których w planie wyznaczone są drogi jest optymalna. Jednak w przypadku braku takiej możliwości, obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć sieć dróg po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując taką sieć w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne i interesem publicznym, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. Ograniczenie własności które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne lub publiczne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Rzecz w tym, aby przy sporządzaniu planu miejscowego uwzględnione zostały okoliczności istotne w kontekście wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz aby w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyważony został w sposób właściwy interes publiczny i interesy prywatne. W ocenie Sądu powyższe wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione, a organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego, w tym nie naruszył zasady proporcjonalności i prawa własności skarżącego. Przeznaczenie nieruchomości skarżącego, działka nr [...] i część działki nr [...], pod drogi wewnętrzne było niezbędne i proporcjonalne dla obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy, zaprojektowanej w Uchwale w znacznej części dotąd niezurbanizowanych, stanowiących grunty rolne. Gmina Opole dostatecznie i wyczerpująco wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu, że wyznaczenie na działkach skarżącego spornych dróg wewnętrznych służy skomunikowaniu terenów zabudowy (istniejących i planowanych) z drogami publicznymi. Zaakcentować natomiast należy, że kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie ustaleń i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał i to w stopniu kwalifikowanym jako istotne jego naruszenie. Skoro zatem Gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi przez ustanowienie, na terenach należących obecnie i wcześniej do skarżącego, zabudowy mieszkaniowej i towarzyszących im sieci dróg (publicznych i wewnętrznych), to brak jest przesłanek dla ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego - przez ocenę celowości takiego działania. Dostrzec przy tym należy, że działania w tym zakresie podyktowane były również interesem skarżącego, albowiem uwzględniały jego wcześniejsze założenia i zamierzenia związane z wydzieleniem działek gruntu pod zabudowę i ustanowieniem na działce nr [...] służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi. Sąd rozumie, że oczekiwania skarżącego były większe jednak, brak ich spełnienia nie oznacza, że Gmina naruszyła prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności Uchwały. Brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7-8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Wnioski dowodowe strony skarżącej dotyczyły dokumentów na poparcie słuszności twierdzeń procesowych skargi w zakresie posiadania interesu prawnego skarżącego i warunków zabudowy ustalonych dla działki nr [...]. Zostały do niej załączone i przedłożone Gminie Opole. Są częścią akt. Załączone do skargi dokumenty, jak wszystkie inne materiały znajdujące się w aktach sprawy, stanowiły przedmiot oceny Sądu. Brak było potrzeby ich dopuszczania jako dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.