I SA/Op 323/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 lutego 2026 r., nr 15/II/2026 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. B. (zwanego dalej też skarżącym lub wnioskodawcą) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: OWINB) z dnia 11 lutego 2026 r., nr 15/II/2026, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (zwanego dalej w skrócie: PINB) z dnia 24 listopada 2025 r., nr 137/2025, w przedmiocie wstrzymania budowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 19 marca 2025 r. PINB zawiadomił P.. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku nr [...] (hali namiotowej) do uprawy [...] na terenie nieruchomości w K. przy ul. [...] (działka numer ewidencyjny gruntów: [...], obręb ewidencyjny: [...]). W toku przeprowadzonych z udziałem skarżącego - będącego właścicielem obiektu - kontroli w dniu 4 marca 2025 r. i oględzin w dniu 7 kwietnia 2025 r. stwierdzono istnienie budynku (hali namiotowej), oznaczonego numerem [...] na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu oględzin, o wymiarach 18,20 m (długość) x 6,50 m (szerokość) i mierzonej od wewnątrz obiektu wysokości ok. 3,60 m. Ustalono, że zakotwiony do płyty betonowej budynek jest o konstrukcji stalowej, a jego ściany wykonane są ze styropianu pokrytego plandeką. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i wentylacyjną. Zgodnie z oświadczeniem właściciela nieruchomości, przedmiotowy budynek nr [...] jest użytkowany do uprawy [...]. Podczas dokonanych oględzin w jego wnętrzu stwierdzono istnienie stalowych regałów, na których znajdowały się komposty do uprawy [...]. Skarżący oświadczył, że budynek nr [...], jak i pozostałe trzy budynki do uprawy [...] usytuowane obok siebie, zostały wybudowane przez jego ojca w latach ok. 1997-2001 w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, jednak na poparcie swoich słów nie przedłożył żadnej dokumentacji. Następnie pismem z dnia 6 czerwca 2025 r. skarżący złożył wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wskazując w nim rok 2003, jako datę zakończenia budowy "[...]". Jednocześnie przedłożył pisemne oświadczenia z dnia 20 marca 2025 r. o dacie powstania spornego obiektu pomiędzy rokiem 2001-2004 złożone przez B. S. oraz P. K. - mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], a także wykonawcy instalacji wodno-grzewczej we wszystkich czterech tunelach foliowych usytuowanych na ww. terenie – Z. Z. W dniu 17 września 2025 r. PINB przesłuchał w charakterze świadków B. S., P. K. oraz Z. Z. na okoliczność ustalenia daty powstania hal namiotowych do uprawy [...] zlokalizowanych w K. przy ul. [...]. W toku przesłuchania oświadczyli, że nie pamiętają dokładnej daty wzniesienia budynków do uprawy [...]. Natomiast wynikający z ich treści zeznań przedział czasowy obejmuje lata ok. 2001-2004. W związku z powyższym pismem z dnia 8 sierpnia 2025 PINB wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. (dalej w skrócie: GUGiK) o udostępnienie zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości od najwcześniejszej daty do roku 2010. Przy piśmie z dnia 19 sierpnia 2025 r. GUGiK przekazał zdjęcia badanego obszaru wykonane w 1967, 1973, 1975, 1982, 1994, 1997, 2004 oraz 2010 roku. Następnie postanowieniem z dnia 24 listopada 2025 r. PINB - działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym - postanowił o wstrzymaniu budowy (skarżącemu jako właścicielowi) budynku nr [...] (hali namiotowej) do uprawy [...] w K. przy ul. [...] (działka numer ewidencyjny gruntów: [...], obręb ewidencyjny: [...]). W ustaleniach stanu faktycznego organ opisał przebieg postępowania, w tym treść zeznań ww. świadków, wyniki przeprowadzonym oględzin nieruchomości oraz wskazał na zdjęcia lotnicze, przekazane przez GUGiK. Następnie stwierdził, że dla potrzeb niniejszego postępowania szczególne znaczenie mają przekazane fotografie z 2004 oraz 2010 r. Na zdjęciu datowanym na dzień 5 października 2004 r. nie widnieje żaden z czterech istniejących dzisiaj budynków do uprawy [...], co nie przesądza że budynki te nie mogły powstać w późniejszych miesiącach tego roku lub w następnym, co pozwoliłoby uznać, że obiekty te (w tym budynek nr [...] będący przedmiotem niniejszego postępowania) spełniają przesłankę do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej w zakresie upływu co najmniej 20 lat od zakończenia ich budowy. Na zdjęciu z 2010 roku budynki oznaczone numerami [...], [...] i [...] dla potrzeb prowadzonych przez PINB w powiecie krapkowickim odrębnych postępowań administracyjnych istnieją, a zatem można założyć, że od zakończenia budowy każdego z nich mogło upłynąć wymagane 20 lat, bowiem z zeznań wszystkich przesłuchanych świadków wynika, że obiekt ten powstał przed 2005 rokiem. PINB uznał, że odmiennie rzecz przedstawia się w stosunku do budynku oznaczonego numerem [...]. Ze zdjęcia lotniczego nieruchomości przy ul. [...] w K. wykonanego w 2010 roku wynika, że budowa przedmiotowego budynku do produkcji [...] (nr [...]) została dopiero rozpoczęta. Świadczy o tym wykonanie jedynie płyty fundamentowej i fragmentu stalowej konstrukcji budynku bez ścian zewnętrznych oraz dachu. Powyższe oznacza zatem brak możliwości zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej, o której stanowi art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ od zakończenia budowy hali nie upłynęło co najmniej 20 lat. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem określonym w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem budowa budynku przeznaczonego do uprawy [...] o powierzchni zabudowy 118 m² w dacie jego wzniesienia, tj. w latach począwszy od 2010 r. do kwietnia 2023 r. wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Z zdjęć wynika bowiem, że przedmiotowy budynek był w latach 2019-2022 (widoczna stalowa konstrukcja obiektu bez ścian i dachu) wciąż w budowie, natomiast w kwietniu 2023 r. obiekt ten posiadał już dodatkowo ściany i dach w związku z czym można przyjąć, że w tej dacie budowa budynku została zakończona. Samowolne zrealizowanie budynku do uprawy [...] obliguje zatem organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w przepisie z art. 48 ust. 1 obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowanego. Istota tego przepisu ma bowiem na celu umożliwienie inwestorowi wykazanie, że budowa - zrealizowana bez stosownego pozwolenia na budowę - spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz, że możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem nie zachodzą przesłanki wykluczające zalegalizowanie obiektu (lub jego części) zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest umożliwić legalizację popełnionej samowoli budowlanej, o ile inwestor wyrazi taką wolę. Organ podniósł też, że z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego wstrzymuje budowę nie tylko wówczas, gdy roboty budowlane jeszcze trwają, ale także - po zakończeniu budowy. Z kolei art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego umożliwia inwestorowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej jedynie w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Dalej organ opisał procedurę legalizacyjną, poinformował o wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 złotych oraz sposobie jej obliczania, oraz pouczył o konsekwencjach wynikających z art. 49e Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i zarzucił, że błędnie przyjął on, na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w roku 2010, że budowa przedmiotowego budynku do produkcji [...] nr [...] w ww. dacie została dopiero rozpoczęta, podczas gdy czasowy brak pokrycia konstrukcji metalowej folią i styropianem był wynikiem anomalii pogodowych tj. przejścia huraganu. Ostatnia konserwacja przedmiotowego budynku odbyła się - według jego oświadczenia ok 10 lat temu. Skarżący podniósł też, że z powodu kilkakrotnego w ciągu lat zerwania folii przez huragan zmuszony był zastąpić dotychczasowe płyty styropianowe większymi a folię plandeką, co ostatecznie pozwoliło trwale przymocować je do konstrukcji. Zaznaczył, że zdjęcia z Google Earth nie są w jego ocenie do końca wiarygodnym źródłem dowodowym. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, OWINB postanowieniem z dnia 11 lutego 2026 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), zwanej dalej w skrócie K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów art. 48, art. 48a oraz stwierdził, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji. Dalej organ wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego obowiązującą w 2010 r. oraz pojęcia określone w: art. 3 pkt 1 obiektu, w art. 3 pkt 2 budynku oraz w art. 3 pkt 5 obiektu tymczasowego. Następnie organ stwierdził, że sporny obiekt nazwany przez organ powiatowy halą namiotową, a w samym rozstrzygnięciu budynkiem, o wym. 18,20 m x 6,50 m x 3,60 m został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Z zapisów protokołów kontroli z 4 marca 2025 r oraz oględzin z 7 kwietnia 2025 r., w tym dokumentacji zdjęciowej wynika, że zamocowanie tegoż obiektu w podłożu nosi cechy trwałego związania z gruntem, bowiem zakotwiony on został do płyty betonowej (fundamentowej). Mimo że jest na zewnątrz pokryty plandeką (co mogłoby wskazywać mylnie, że jest namiotem) to od strony wewnętrznej jest wykonany ze styropianu. Nadto obiekt ten wyposażony jest w instalację elektryczną i wentylacyjną a w jego wnętrzu odbywa się uprawa [...] na stalowych regałach z kompostem. W ocenie organu powyższe cechy obiektu świadczą o osiągnięciu stabilności i trwałości konstrukcji mającej oparcie w podłożu, której demontaż wiązałby się ze stosunkowo znacznym nakładem sił i środków. Wobec tego obiekt ten nie jest namiotem, który można wielokrotnie składać i rozkładać przy pomocy przygotowanych przez producenta gotowych elementów. Dalej organ dowodził, że obiekt pełni przede wszystkim funkcję produkcyjną od początku swojego istnienia co wskazuje na brak tymczasowości obiektu. Przedmiotowej tymczasowości zaprzecza konstrukcja - zapewniająca długotrwałą i stabilną ochronę, ze względu na rodzaj prowadzonej w obiekcie działalności, a także obudowa obiektu celem ochrony choćby przed warunkami atmosferycznymi. Nadto postawienie tymczasowego obiektu budowalnego wyłącznie w oparciu o zgłoszenie jest możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Tymczasowy obiekt postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, ale nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. W przekonaniu organu analiza parametrów technicznych przedmiotowego obiektu budowlanego, jego wymiarów, konstrukcji oraz sposobu posadowienia na gruncie, w sposób zapewniający jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym wyklucza możliwość uznania spornej hali namiotowej za tymczasowy obiekt budowlany oraz zakwalifikowania go jako budowli, a to ze względu na odmienność jego cech - zbliżonych raczej do budynku (trwałe związanie z gruntem, posiadanie fundamentu dachu i ściany wykonanych z materiałów budowlanych) - od cech budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w tym budowli zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymienionych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd też wobec faktu, że inwestor zrealizował przedmiotową halę namiotową, trwale związaną z gruntem, posadowioną powyżej 180 dni, OWINB zgodził się z organem pierwszej instancji, który prawidłowo przyjął, że nastąpiło to w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy uznał również, że obiekt nie spełnia przesłanek warunkujących możliwość zastosowania wobec niego uproszczonej procedury legalizacyjnej a w toku postępowania inwestor nie zdołał skutecznie podważyć stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie przedkładając dowody przeciwne. Za udowodnione na podstawie pozyskanych z zasobów Głównego Geodety Kraju archiwalnych zdjęć lotniczych, organ uznał, że w 2010 r. sporny obiekt był jeszcze "w budowie" i w takim stanie znajdował się jeszcze w latach 2019-2022 a jego budowa została zakończona najprawdopodobniej w kwietniu 2023 r. o czym, świadczą uwidocznione na zdjęciu z tego okresu na Google Earth ściany i dach spornej konstrukcji. Tymczasem z dostępnych na geoportal.gov.pl ortofotomap archiwalnych wynika, że konstrukcja przedmiotowej hali została przykryta mniej więcej w połowie 2021 r. Rozbieżność ta nie ma jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy, gdyż wymogi prawne dla ww. obiektu nie uległy zmianie w ww. okresie. Obiekt ten nie spełnia zatem przesłanki upływu co najmniej 20 lat od daty zakończenia jego budowy i w konsekwencji nie kwalifikuje się również do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Budowa tego budynku przeznaczonego do uprawy [...] o powierzchni zabudowy 118 m² zarówno w dacie rozpoczęcia, jak i zakończenia budowy wymagała zatem uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, czego inwestor bezspornie nie dopełnił. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ na podstawie przytoczonych poglądów orzecznictwa uznał, że poświadczone przez organ państwowy zdjęcie lotnicze ma większą moc dowodową niż pisemne oświadczenie świadków (nawet gdyby przyjąć, że zeznania te zostałyby złożone ustnie do protokołu z przesłuchania świadków). Z tego względu, wobec nasuwających się wątpliwości w zakresie daty zakończenia spornej budowy wynikającej ze złożonych w sprawie oświadczeń organ pierwszej instancji zasadnie wystąpił do Głównego Geodety Kraju o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, stanowiących zdjęcia lotnicze wykonane dla badanego obszaru w okresie od wykonanych najwcześniej do 2010 roku. Dowody te, wbrew zarzutom zażalenia nie można więc uznać za "nie do końca wiarygodne źródło". Z kolei odnośnie podnoszonych przez żalącego twierdzeń o zerwaniu folii z konstrukcji hali namiotowej nr [...] w wyniku huraganu w ocenie organu należy uznać twierdzenia w ww. zakresie za mało wiarygodne wobec okoliczności, że pozostałe trzy hale namiotowe na zdjęciu wykonanym w 2010 roku pozostają bez jakichkolwiek śladów uszkodzeń powstałych w wyniku działania silnego wiatru. Należy jednak zgodzić się z żalącym, że z ww. zdjęcia wykonanego w 2010 roku nie wynika, że uwidoczniona tam budowa została dopiero rozpoczęta. Nie zmienia to jednak faktu, że mimo, iż budowa obiektu nr [...] mogła zostać rozpoczęta już wcześniej (a jej elementy poddane okresowej konserwacji) to w 2010 roku bez wątpienia nie została zakończona, a to właśnie data zakończenia samowoli budowlanej determinuje właściwy tryb jej legalizacji. Również wymóg posiadania pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektów nie uległ zmianie na przestrzeni lat. Końcowo organ wyjaśnił, że szczegółowe badanie zgodności spornej inwestycji z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisami techniczno-budowlanymi nastąpi w toku postępowania legalizacyjnego, jeżeli skarżący wystąpi ze stosownym wnioskiem. W skardze na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: - 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, nie pozwalający na ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie polegającego na przyjęciu, że: a) przedmiotowe hale zostały wzniesione bez wymaganych procedur, a to uzyskania pozwolenia na budowę lub skutecznego dokonania zgłoszenia budowy, b) zabudowa w postaci tunelu nie została zakończona aż do połowy 2021 roku, podczas gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone w szerszym zakresie pozwoli na ustalenie przeciwne, - art. 7, art. 8 § 1, art. 80 poprzez błędną, niezgodną z zasadami ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającą na przyjęciu, że: a) przedmiotowe hale zostały wzniesione bez wymaganych procedur, a to uzyskania pozwolenia na budowę lub skutecznego dokonania zgłoszenia budowy, b) zabudowa w postaci tunelu nie została zakończona aż do połowy 2021 roku, podczas gdy prawidłowa interpretacja zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że przedmiotowa zabudowa została wykonana w oparciu o prawidłową dokumentację budowlaną oraz została w pełni zakończona najpóźniej w 2oo4r., - art. 8, 10 § 1, 79 § 1 i 81 poprzez niezawiadomienie skarżącego o kolejnych etapach postępowania, w tym o jego wszczęciu oraz o zakończeniu fazy zbierania dowodów i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, ograniczając się do wysłania jedynie postanowienia w sprawie, a przez to uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu, uniemożliwienie składania dalszych wniosków dowodowych oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jak i uznanie za udowodnionych okoliczności, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co może stanowić wadę kwalifikowaną postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt K.p.a. - art. 136 poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji w sytuacji, gdy przedstawione przez skarżącego w zażaleniu okoliczności w sposób oczywisty wymagały uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności w zakresie stanu przedmiotowego tunelu w 2004 r., zgodnie ze wskazaniami skarżącego, a to poprzez m.in. przeprowadzenie uzupełniającego przesłuchania świadków lub przesłuchania samego skarżącego w charakterze strony postępowania, jak i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzyskania przez pierwotnego właściciela nieruchomości pozwolenia na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia budowy, - art. 107 § 1 i 3 polegające na dowolnym uzasadnieniu wydanej decyzji, bez odniesienia się do zarzutów i twierdzeń skarżącego, bez szczegółowego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co czyni niemożliwym dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, a przynajmniej taką kontrole znacząco utrudnia, - art. 81a § 1 poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało ustaleniem okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sposób niekorzystny dla skarżącego, co z kolei spowodowało nałożenie na skarżącego obowiązków wynikających ze zwykłej procedury samowoli budowlanej, zamiast skorzystania z procedury legalizacji uproszczonej lub umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację podniesioną w zażaleniu i dodatkowo wskazał, że sam fakt nieposiadania dokumentów związanych z zakończeniem wznoszenia konstrukcji nie przekreśla kwestii wybudowania jej zgodnie z procedurą budowlaną. Zdaniem skarżącego w sytuacji, w której podnosił, iż tunel został w latach, których dotyczyły materiały zdjęciowe, zniszczony na skutek warunków pogodowych, zasadnym było przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego - w tym np. poprzez powtórne przesłuchanie świadków, właśnie na tę okoliczność (tj. zerwanie powłok z przedmiotowego tunelu oraz kwestie dat naprawy tych zniszczeń), a nie oparcie się wyłącznie na zdjęciach lotniczych. Skarżący podkreślił, że przedmiotowy tunel ze swej istoty - jeśli chodzi o powłoki zewnętrzne - jest konstrukcją nietrwałą. Trwałe i odporne na warunki atmosferyczne są jedynie podstawa konstrukcji (fundament) oraz stelaż, na którym mocowane są wierzchnie materiały, takie jak styropian i folia, które w przedmiotowym okresie były wykorzystywane jako pokrycia konstrukcji na początku korzystania z tych tuneli. W związku z powyższym dość oczywistym jest - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logicznego rozumowania - że w przypadku silnych wiatrów materiały te są najbardziej narażone na uszczerbek czy wręcz całkowite zniszczenie. Skarżący podkreślił, że dopiero po wielu latach udało się zgromadzić środki na naprawę przedmiotowego tunelu, i to naprawę w nowszej i bardziej trwałej technologii - w postaci płyt styropianowych oraz plandeki, która jest znacznie bardziej odporna na silny wiatr. Taka naprawa nie oznaczała jednak zakończenia budowy (co miało miejsce znacznie wcześniej - w latach 2001 do maksymalnie 2004, zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym), a jedynie usunięcie usterek, które powstały na przedmiotowym obiekcie. Nawet więc przy przyjęciu, że pewne okoliczności nie są możliwe do jednoznacznego wykazania (np. kwestia uzyskania przez ojca skarżącego pozwolenia budowlanego lub skutecznego zgłoszenia) lub z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie data zakończenia prac budowlanych, to okoliczności wskazane już powyżej powinny być zinterpretowane na korzyść skarżącego stosownie do art. 81a § 1 K.p.a. Brak zastosowania tego przepisu stanowi oczywiste naruszenie przepisów postępowania, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia krzywdzącego dla wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2026 r., nr [...], OWINB - na wniosek skarżącego - wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonego postanowienia z dnia 11 lutego 2026 r., nr 15/II/2026. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie wykazała, by akty te naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu ustalony przez organy stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżącego procedury określonej w art. 48 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 4 marca 2026 r. oraz oględzin z dnia 7 kwietnia 2025 r., wynika, że skarżący na działce numer ewidencyjny gruntów: [...], obręb ewidencyjny: [...], położonej w K. przy ul. [...] wykonał obiekt budowlany o wymiarach 18,20 m (długość) x 6,50 m (szerokość) i mierzonej od wewnątrz obiektu wysokości ok. 3,60 m. Obiekt jest konstrukcji stalowej i został zakotwiony do płyty betonowej a jego ściany wykonane są ze styropianu pokrytego plandeką. Obiekt wyposażony jest również w instalację elektryczną i wentylacyjną. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego budynek jest użytkowany do uprawy [...]. Przeprowadzone oględziny potwierdziły istnienie w jego wnętrzu stalowych regałów, na których znajdowały się komposty do uprawy [...]. Tak ustalony stan faktyczny sprawy wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów i nie jest kwestionowany przez skarżącego. Spór w niniejszej sprawie, jak również zarzuty skargi, koncentrują się na ocenie prawidłowości ustalenia przez organy daty zakończenia budowy obiektu, którego wykonanie powinno zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący decyzji takiej nie posiada. Sąd zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że sporny obiekt posiada wszystkie cechy, które w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalają go uznać za budynek. Zgodnie z tym przepisem przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W niniejszej sprawie, jak wynika z ustaleń organów, sporny obiekt jest konstrukcji stalowej i posiada przegrody ze wszystkich stron, co powoduje, że bryła budynku jest wydzielona z przestrzeni. Obiekt ten ma dach oraz fundament wiążący go trwale z gruntem w sposób zapewniający stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Sporny obiekt posiada również instancję elektryczną i wentylację oraz został ocieplony styropianem, zapewniając tym samym jego izolację termiczną. W orzecznictwie trafnie się przyjmuje, że obiegowa nazwa tunele jest w pewnym stopniu myląca, gdyż w istocie jest to budynek, którego elementem są tunele służące do uprawy [...] (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 854/15, orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powiedzianego dotąd słusznie w kwestionowanych postanowieniach przyjęto, że tunel którego dotyczy sprawa, odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został wykonany bez pozwolenia na budowę. Tymczasem przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pamiętać przy tym trzeba, iż to art. 29 Prawa budowlanego określa budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 30 tej samej ustawy w stosunku do niektórych rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprowadza obowiązek zgłoszenia zamiaru ich podjęcia. Skoro zaś przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć do żadnej z kategorii obiektów budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia budowy to organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec skarżącego procedury określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wedle którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Po myśli art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania wobec skarżącego uproszczonej procedury legalizacyjnej, ponieważ od daty zakończenia budowy spornego obiektu nie upłynęło co najmniej 20 lat. Przepis art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2) - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Wbrew twierdzeniom skarżącego z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym zdjęć lotniczych pozyskanych z zasobów Głównego Geodety Kraju wynika, że budowa przedmiotowego obiektu w 2010 r. nie była jeszcze zakończona. Również z ortofotomap wynika, że około 2021 r. konstrukcja przedmiotowego obiektu została przykryta. Powyższe wyklucza zachowanie w niniejszej sprawie koniecznej przesłanki czasowej wynikającej z art. 49f ust. 1 Prawa budowalnego, czyli upływ co najmniej 20 lat liczony od zakończenia budowy, otwierającej inwestorowi możliwość zainicjowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy to właśnie data zakończenia samowoli budowlanej determinuje możliwość wdrożenia tego trybu legalizacji. Przy czym Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zdjęcia lotnicze mają większą moc dowodową niż pisemne oświadczenia świadków i mogą stanowić kluczowy materiał dowodowy m.in. do ustalania samowoli budowlanych. Z kolei ortofotomapa stanowi rastrowy (obraz cyfrowy zbudowany z regularnej siatki kolorowych punktów - pikseli) obraz powierzchni terenu, powstały w wyniku przetworzenia zdjęć lotniczych lub satelitarnych. W Polsce organem odpowiedzialnym za prowadzenie bazy danych dotyczącej ortofotomapy na mocy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest Główny Geodeta Kraju. Ortofotomapa, stanowiąca przetworzony obraz lotniczy lub satelitarny, jest traktowana w polskim prawie jako dowód nienazwany (art. 75 § 1 K.p.a.), i choć nie jest "dokumentem urzędowym" w takim samym sensie jak wypis z ewidencji gruntów czy akt notarialny to jednak jest dowodem dopuszczanym w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Służy jako kluczowy materiał dowodowy m.in. do ustalania samowoli budowlanych, zmian w zagospodarowaniu terenu, oraz analizy historycznych zmian w ewidencji gruntów (EGIB). Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Zastosowanie ich w konkretnej sprawie jak chociażby w niniejszej dotyczącej samowoli budowlanej ewidentnie koresponduje z zasadą prawdy materialnej, gdyż umożliwia wykorzystanie jej w postępowaniu dowodowym. Do odczytu tego, co na nich jest widoczne, nie są potrzebne wiadomości specjalne i dowód z opinii biegłego. (por wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3520/18, z dnia 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2458/25, z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2029/23). Z tego względu wbrew twierdzeniom skarżącego materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych poświadczonych przez Głównego Geodetę Kraju oraz ortofotomap mógł stanowić podstawę do dokonania prawidłowych ustaleń co daty zakończenia budowy spornego obiektu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niewątpliwie skorzystanie przez organy ze wskazanych powyżej dowodów było konieczne, ponieważ przesłuchani w sprawie świadkowie Z. Z. i P. K. zeznali, że nie pamiętają kiedy zakończono budowę budynku. Z kolei świadek B. S. zeznał, że "o ile pamięta był to rok 2004 r.". W ocenie Sądu niejednoznaczne w swej treści zeznania świadków nie mogły zatem stanowić podstawy do ustalenia, kiedy doszło do zakończenia budowy spornego obiektu. Z tego względu PINB słusznie podjął działania w celu wyjaśnienia wątpliwości, w tym pozyskał zdjęcia lotnicze oraz oparł się na danych z ortofotomapy. Według Sądu postanowienie PINB z dnia 24 listopada 2025 r., utrzymane w mocy rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, zawiera również wszystkie elementy wymienione w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zakresie zarzutu skargi dotyczącego wadliwego zebrania materiału dowodowego podkreślić trzeba, że jeśli organ wyprowadził określone ustalenia faktyczne z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to nie ma obowiązku poszukiwać dowodów na okoliczności przeciwne do już wynikających z dowodów posiadanych. W tym zakresie odnotować przyjdzie, że zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Trzeba jednak zauważyć, że przywołany przepis odwołuje się do okoliczności podlegającej udowodnieniu, a więc tezy dowodowej, nie zaś do kategorii dowodów, które mają być przeprowadzone. Stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego organ powinien posługiwać się najmniej skomplikowanymi środkami dowodowymi. Nie ma też obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w nieskończoność, w tym przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Uwzględnienie żądania strony zależy od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje jedynie przedłużenie postępowania czy zwiększenie kosztów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1768/19). Podkreślenia nadto wymaga, że przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 3768/17). Skład orzekający przytoczone stanowisko w całości podziela. W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń, a zatem nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby kontrdowód, co do własnych ustaleń wynikających z zgromadzonego materiału dowoowego. Z tego względu dalsze prowadzenie postępowania dowodowego byłoby nieracjonalne i niecelowe w świetle zasad ekonomiki oraz szybkości i prostoty postępowania, określonej w art. 12 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy niewątpliwie ustaliły, że od zakończenia budowy spornego obiektu nie minęło co najmniej 20 lat a jego budowa wmagała pozwolenia na budowę, zaś jego brak uzasadniał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że doszło do naruszenia przez organy art. 10 § 1 K.p.a., które powinno skutkować uchyleniem wydanych w sprawie postanowień. Według tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ustanawia jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie w każdych jednak okolicznościach naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia wydanego aktu. W ocenie Sądu uchybienie w omawianym zakresie może stanowić podstawę uchylenia rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na pełną akceptację zasługuje prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyroki NSA: z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19, oraz z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1767/18). Tymczasem skarżący - zdaniem Sądu - takiego wpływu naruszenia na wynik sprawy nie wykazał, w szczególności nie wskazał jakich czynności nie mógł dokonać w związku z tym naruszeniem. Nadto Sąd miał na uwadze i to, że w piśmie z dnia 19 marca 2025 r., skarżący został pouczony o możliwości składania wniosków dowodowych i przeglądania akt sprawy, a zatem nie było żadnych przeszkód, aby skarżący przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie bądź zgłosił nowe żądania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego czy też drugoinstancyjnego. Z tego uprawnienia skarżący jednak nie skorzystał. Podkreślenia też wymaga, że OWINB nie zgromadził żadnych nowych dowodów i z tego powodu odstąpienie od zawiadomienia skarżącego w trybie art. 10 K.p.a. nie jest naruszeniem tego rodzaju, że może świadczyć o wadliwości postępowania. Z kolei - jak słusznie zauważył organ drugiej instancji - skarżący, co wynika z treści zażalenia, wypowiedział się co do zebranych w sprawie dowodów, kwestionując wiarygodność pozyskanych przez PINB zdjęć lotniczych. Z tych wszystkich przyczyn, wbrew oczekiwaniom skarżącego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w rozważanym przypadku naruszenie art. 10 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto organy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy, a ustalenia oraz ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, spełniających wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.